Acórdão do Coletivo de Juízes

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Av. D. João II, Bloco G piso 6-8, nº 1.08.01 I, 1990-097, Lisboa

Processo Nº: 2345678

Data: 16/12/18

Identificação das partes e objeto do processo

Veio a Sociedade de Construção Civil “Lisboa é um Estaleiro”, sediada na Praça Jacob Rodrigues Pereira, 1700-145, Alvalade, Lisboa, intentar a presente ação contra o Município de Lisboa, com o NIF: 500051070, sediada na Praça do Município, n.º 34, 1100-365, Santa Justa, Lisboa, tendo este como assistente a Associação de moradores “Entrecampos é nosso”, com sede na Avenida da República, 1600-057, Entrecampos, Lisboa.

Para tanto, alegaram, em síntese, que:

- A Autora alega que os documentos relevantes para a discussão pública da Deliberação nº 324/2018 foram apresentados 10 (dez) dias depois do início da discussão pública, em vez de terem sido apresentados com 20 (vinte) dias de antecedência. Tendo isto em conta veio a Autora pedir a anulação desta deliberação.

- Os últimos documentos relevantes, alega a Demandante, para o ato habilitante para a abertura do período da discussão publica (Deliberação 325/2018) foram entregues 18 (dezoito) dias após a data estipulada pela fase do procedimento e pela lei, o que determina a anulabilidade deste ato.

- A Deliberação 324/2018 e a Deliberação 281/2018 AML fixou, dos terrenos, uma área de 25% afetada à habitação. Estabelecendo esta última que todas as deliberações posteriores deveriam respeitar este limite. Na Deliberação 372/2018 estava apenas destinada 20% da área dos terrenos à habitação, violando assim a anterior Deliberação. A Autora pede, por isso, a anulação desta Deliberação.

- Afirma a Autora que foram ainda violadas várias disposições do Plano Diretor Municipal de Lisboa (“PDM”), nomeadamente o artigo 22º/1 do PDM relativo à vulnerabilidade de inundação, o artigo 24º  em matéria de vulnerabilidade sísmica dos solos  e, finalmente, o artigo 25º relativo à descontaminação de solos.

- Foi pedido, paralelamente, pela Requerente, um parecer técnico ao Centro de Estudos de Geologia da Faculdade de Ciências da Universidade de Lisboa quanto às matérias relativas às áreas sujeitas a riscos naturais e antrópicos, o qual, com parecer positivo, veio sustentar as várias condicionantes ao projeto referente à Operação Integrada de Entrecampos. Com base neste, a Autora vem apresentar a irregularidade e ilegalidade do projeto.

- A Autoridade Nacional de Aviação Civil considera, no parecer emitido a 20 de agosto de 2018, não ser viável o projeto, “pondo em causa a segurança do tráfego aéreo e eficiência do funcionamento de instalações civis do Aeroporto Humberto Delgado”.

- A Autora intenta, contra o Réu, uma ação de condenação à prática de ato devido, ilegalmente omitido ou recusado.

O Requerido, Município de Lisboa, defendeu-se for exceção e por impugnação alegando:

- Relativamente à alegada violação do parecer, o Réu argumenta que efetuou as adaptações necessárias sobre a proposta inicial, para “acautelar a conformidade legal da proposta”. Assim, e após o envio da nova proposta, foram apresentados, durante o período de discussão pública, novos pareceres, todos de conteúdo positivo. Deste modo, e de acordo com o Município de Lisboa, a proposta nova não apresenta nenhuma ilegalidade.

- Quanto à violação do prazo, o Demandado clarifica que este deve ser contado a partir do dia 3 de Setembro, alegando que não se conta o próprio dia (dia 2), e que, de qualquer das maneiras, quando o termo do prazo for num domingo, este transfere-se para o primeiro dia útil seguinte (segunda-feira). É alegado, então, que o prazo de discussão pública se iniciou no dia 3 de Setembro.

- Em relação à disponibilização dos documentos necessários à discussão pública, o Município de Lisboa argumenta que estes se encontravam disponíveis no portal do Urbanismo da CML. Assim sendo, considerando que o prazo da discussão pública deveria ser contado até dia 26 (feita apenas de dias úteis), e que os documentos foram disponibilizados no dia 20 de Setembro, alega o Município que não houve um atraso na facultação dos mesmos.

- Quanto à validade das Deliberações 372/2018 e 373/2018, o Município de Lisboa alega que estas não violam a Deliberação 281/2018, por esta apresentar um erro, que foi corrigido por Errata. Assim, a Deliberação 281/2018, de acordo com o Demandado, apresenta um limite de 20%, assim como as Deliberações 372/2018 e 373/2018, pelo que estas não violam aquela.

- Relativamente à inclusão das ruas adjacentes, é alegado que a Associação de Moradores submeteu um pedido para integrar na Unidade de Execução os terrenos de propriedade do Município contíguos do terreno da Feira Popular. O Réu argumenta que já era a intenção do mesmo aquando da discussão pública, tendo aquela sido reforçada por opiniões positivas da Associação de Moradores.

- Em relação à alegada violação do Plano Diretor Municipal (PDM), o Município argumenta que, quanto ao risco de inundações, foram realizados estudos constantes do Relatório de Ponderação. Do mesmo decorre que a área da antiga Feira Popular não apresenta qualquer tipo de risco, sendo, pelo contrário, uma zona pouco vulnerável a inundações. Assim, e relativamente a este ponto, alega o Demandado que não há violação do PDM. Já relativamente à vulnerabilidade sísmica dos solos, o Município clarifica que o Departamento de Proteção Civil tem desenvolvido estudos ligados ao problema, tendo estabelecido várias áreas no distrito de Lisboa potencialmente críticas. Do plano mencionado, não resulta que a área da antiga Feira Popular é, de facto, potencialmente crítica, pelo que não há violação do PDM. Ainda quanto à potencial contaminação dos solos com substâncias de risco para a população, alega o Réu que a prova documental em questão – uma notícia do Jornal J – é algo dúbia, por não conter data de publicação. Além do mais, afirma o Demandado que existe um parecer técnico vinculativo do Centro de Estudos de Geologia da Faculdade de Ciências da Faculdade do Porto, permitindo-lhe refutar a acusação de contaminação dos solos.

- Quanto ao parecer do Ministério Público, o Município de Lisboa alega que as questões daquele constante foram devidamente respondidas, pelo que se confirma a conformidade legal do projeto de Operação Integrada de Entrecampos.

- O Réu reforça a existência de um limite de 20%, em vez de 25%, pelo que a Deliberação 396/AML/2018 não viola a Deliberação 281/2018.

O Requerido pronuncia-se nestes termos, pugnando pela improcedência da ação, pedindo, em consequência, que o Autor seja condenado no pagamento das custas.

O Assistente Associação de Moradores “Entrecampos é nosso” respondeu, defendendo-se, por exceção e por impugnação:

- Contestam a veracidade dos factos, elencados na Petição Inicial, essencialmente referente às Deliberações na Assembleia Municipal de Lisboa, à não disponibilização dos documentos e à perigosidade dos terrenos.

- A Associação de Moradores “Entrecampos é nosso” (daqui em diante, “Associação) alerta para o facto de a Procuração estar desprovida de assinaturas, impugnando a autenticidade dos documentos anexados pela Demandante.

- Alertam para o facto de terem sido efetuadas perícias ao terreno, confirmando-se existência de substâncias químicas.

- Consideram não existirem razões de alarme quanto às características no terreno, não havendo necessidade de preocupações antissísmicas, segundo a FCT.

- Alertam, de seguida, para existência de irregularidades do mandato judicial, constituindo uma exceção dilatória.

- Refutam o facto de a Requerente defender a existência de um interesse efetivo e atual porque “desenvolveu uma política de reorganização interna e esforços financeiros que se traduziram em medidas orçamentaios restritivas”. Considera que não é demonstrado “como é que existência dessa política gera uma vantagem imediata na esfera jurídica”.

- Consideram, ainda, que a Requerente “pretende depositar na procedência da ação a expetativa de uma automática compensação pela política de reorganização interna e medidas orçamentais restritivas, de forma interligada com o facto de ser a úncia entidade a ter apresentado uma proposta”; Afirmam que, ainda estando aberto o período para apresentação de propostas, a Requerente não pode basear a sua legitimidade naquele facto. Concluem, finalmente, pela inexistência de legitimidade singular ativa da Requerente, consubstanciando uma exceção dilatória nos termos do 89º/4 e) CPTA e 89º/2.

- Apresentam dúvidas quanto ao facto da Associação de Moradores “Entrecampos é nosso” (Requerida) ser configurada como contrainteressada; Apelam à figura de “assistente”, nos termos do 326º CPC ex vi 35º/1 CPTA; Alegam ter um claro interesse dependente da pretensão da CML, que se consubstancia na manutenção do ato, não tendo, porém, uma posição diretamente ligada à relação material controvertida.

- Afirmam não ter havido atraso na disponibilização dos documentos referidos, tendo sido os mesmos sujeitos a consulta pela Associação de Morados “Entrecampos é nosso”; Consideram não ter havido, assim, violação do dever de publicitação – 7ºA/2 Regulamento de Urbanização e Edificação de Lisboa.

- Consideram, relativamente à violação da deliberação, que a mesma não foi violada, pois a CML agiu, posteriormente à primeira deliberação, de acordo com a fixação vinculativa de valores mínimos.

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Saneamento dos Autos

   Da Legitimidade Passiva da Associação de Moradores “Entrecampos é nosso”

A Autora configura a Associação enquanto contra-interessada.

A Demandada, por sua vez, contesta, requalificando-se como assistente. Argumenta, nos termos do 326º e seguintes do CPC, aplicável ao Contencioso Administrativo ex vi 1º e 35º CPTA, que a sua posição jurídica é menos próxima da relação material controvertida, tendo o seu interesse ligado apenas à pretensão do assistido, de acordo com o 326º/2 CPC.

Concluindo, que, ao verificar-se uma ilegitimidade singular passiva, constituir-se-ia uma exceção dilatória, que conduziria à absolvição da instância (89º/2 CPTA).  

A figura de "contra-interessado” encontra-se prevista nos 57º e 68º/2 do CPTA. Constituem contra-interessados os titulares de interesses opostos aos do autor, nos processos de impugnação de atos administrativos e nos processos de condenação à prática de atos administrativos, em situação de litisconsórcio necessário passivo. Os contra-interessados configuram, de acordo com VASCO PEREIRA DA SILVA ( “O Contencioso Admnistrativo no Divã da Psicanálise”, 2009) "verdadeiros sujeitos principais da relação jurídica multilateral, enquanto titulares de posições jurídicas de vantagem conexas com as da Administração, intervindo nesses termos no processo”.

Na ação administrativa, os contra-interessados são chamados ao processo nos termos do artigo 10º/1 CPTA, que, de acordo com MÁRIO AROSO DE ALMEIDA (Manual do Processo Administrativo, 2017) atribui, conjuntamente com os 57º e 68º/2 CPTA, o estatuto de partes à figura em questão, devendo estes ser demandados.

Como refere JOSÉ LEBRE DE FREITAS (in Código Processo Civil Anotado), “para que um terceiro possa intervir como assistente (espontâneo) do autor ou do réu, exige que seja titular de interesse jurídico” de uma decisão favorável à parte a que assiste.

Considera-se que a Associação, face ao supra exposto, se constitui como assistente. Não parece correto afirmar que a Associação vá ser “diretamente prejudicada” pela impugnação dos atos em causa, ou que tenha um “legítimo interesse” na manutenção dos atos da deliberação que decidiu colocar em hasta pública os referentes terrenos, sendo mais correto afirmar a existência de um “interesse jurídico” em que a decisão seja favorável ao Município, justificando, deste modo, a sua intervenção como assistente no pleito.

Como menciona o douto Acórdão do Tribunal Central Administrativo do Norte, da 1ª secção, de 17 de Julho de 2008, Proc. Nº 02037/06.7BEPRT, já referido pela Associação, “o assistente apenas prossegue directamente a defesa desse interesse alheio, o interesse do assistido, sendo certo que é nesta defesa que milita, por via indirecta ou reflexa, pela defesa do respectivo interesse pessoal directo conexo com aquele”.

Acrescente-se que o douto Tribunal sublinha, ainda, que “o incidente da assistência traduz-se na intervenção de um terceiro como parte acessória, a quem move o propósito de auxiliar um dos litigantes, não para fazer valer uma pretensão própria, mas no sentido de que triunfe a tese ou o pedido por este formulado”.

Conclui-se, desta forma, que a Associação de Moradores não se configura como contra-interessado no litígio, o que levaria a uma situação de ilegitimidade passiva, que constituiria uma exceção dilatória [89º/4 e) CPTA], conducente à absolvição da instância. Contudo, nos termos já mencionados, a Associação pode intervir a título de assistente no processo.

O pedido de intervenção como assistente, deve ser formulado, tal como previsto no 327º/2 CPC, “em requerimento especial ou em articulado ou alegação que o assistido estivesse a tempo de oferecer”. Julga-se, assim, que, em nome do princípio da economia e celeridade processual, o articulado submetido pela Associação, consubstancia o pedido de intervenção como assistente no pleito.

   Da Legitimidade Ativa da Autora “Lisboa é um estaleiro”

O assistente arguiu a ilegitimidade ativa da Autora, dada a alegada falta de “interesse pessoal e direto” (55º/1 a) CPTA) por parte da mesma para intentar a acção de impugnação consubstanciando assim uma excepção dilatória, que, de acordo com o 89º/4 e) CPTA resultaria na absolvição da instância como disposto no 89º/2 CPTA.

De acordo com MÁRIO AROSO DE ALMEIDA (Manual do Processo Administrativo, 2017), “a legitimidade individual, para impugnar atos administrativos, não tem basear-se na ofensa de um direito ou interesse legalmente protegido, mas se basta com circunstância de o ato estar a provocar, no momento em que é impugnado, consequências desfavoráveis na esfera jurídica do autor, de modo a que a anulação desse ato lhe traz, pessoalmente a ele, uma vantagem direta (ou imediata) ”.

Comece-se por referir que dada a participação na Autora no processo de hasta pública parece inquestionável a existência de um interesse pessoal desta que o processo decorra de acordo com os requisitos de legalidade naturalmente a Autora retira, nas palavras de MARIO AROSO DE ALMEIDA uma “utilidade pessoal” na impugnação de um ato que esta alega, em virtude do parecer do Ministério Público, estar a ferir de ilegalidade o processo na qual participa.

Sublinhe-se contudo que a Autora não pode sustentar a existência do seu interesse directo no sentido de “atual” e “efetivo” no desenvolvimento, com vista a participar na hasta pública, de “uma política de reorganização interna de esforços e esforços financeiros que se traduziram em medidas orçamentais restritivas” ou no facto de ser, até à data a única entidade a participar no processo de hasta pública.

Não se pode assim concluir por uma correlação entre as vantagens que a Autora procura obter com o investimento realizado e as vantagens que esta procura obter com a impugnação do ato em causa. Saliente-se que muito embora até à data a Autora seja a única participante da hasta pública nenhuma certeza existe que de que à Autora sejam atribuídos os terrenos em causa ou sequer que não surjam de futuro mais participantes.

Neste sentido o interesse aqui demonstrado configura-se como futuro e hipotético não se dirigindo a uma utilidade que possa advir directamente da anulação do ato impugnado mas, eventualmente, na esperança futura que, decorrendo o procedimento de hasta pública de forma legal, as medidas financeiras por si tomadas dêem frutos e permitam uma adjudicação a si favorável.

Como refere o STA, em Pleno de secção no douto acórdão de 29 de Outubro de 1997, Proc. 030105: “interessado é aquele que espera ou pode obter, através da exercitação do seu direito de impugnar, um determinado benefício, utilidade ou vantagem de natureza pessoal. Os efeitos decorrentes da anulação do ato têm de repercutir-se, de forma direta e imediata, na esfera jurídica do próprio impugnante”.

Conclui-se assim que a autora tem legitimidade ativa nos termos do 55º /1 a) CTPA para intentar a presente acção sendo detentora de um interesse direto “atual” e “efetivo” na anulação do ato impugnado, na medida em que este pode gerar uma ilegalidade no processo de hasta pública na qual a Autora participa havendo nestes termos uma utilidade presente e não eventual que se repercute de “forma imediata e direta na sua esfera jurídica” em obter a anulação do mesmo.

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Fundamentação

  Os Factos

Com base nas posições assumidas pelas partes e atentando na prova documental e testemunhal produzidas por estas, bem como o processo administrativo apenso aos autos, consideram-se provados os seguintes factos: 

A.    A Requerente “Lisboa é um estaleiro” S.A, é uma sociedade que tem por objeto social o desenvolvimento de atividades de construção civil.

B.    Colocação, em hasta pública, dos terrenos da antiga Feira Popular.

C.    Em sessão ordinária, a 1 de Novembro de 2018, a Associação Municipal de Lisboa deliberou a proposta de hasta pública submetida pela Câmara Municipal de Lisboa (ora em diante, CML), tendo sido aprovada por maioria (Doc. 20 da PI). O anúncio da mesma foi publicado em Diário da República (Doc. 21 PI).

D.    A hasta pública foi programada para dia 17 de Dezembro de 2018, aceitando-se a entrega de propostas até dia 14 de Dezembro (Doc. 26 da PI).

E.     A Deliberação 281/2018 estabeleceu um limite mínimo, para fins habitacionais, de 25%. Consequentemente, a Deliberação 281/2018 foi violada pelas Deliberações 372/2018, 373/2018 e 396/2018, por configurarem um limite de 20%.

F.     A Deliberação 324/2018, estabelece a abertura do período de discussão pública, de 20 dias, para a Operação Integrada de Entrecampos.

G.    A Associação de Moradores enviou, ao Município, um pedido, formulado dentro do período mencionado nas Deliberações 324/2018 e 325/2018 (doc. 6 e doc. 7), de forma a integrar na Unidade de Execução os terrenos de propriedade do Município contíguos ao terreno da Feira Popular.

H.    O Megaprojeto de Entrecampos, na fase atual, não viola o Plano Diretor Municipal (PDM), não considerando este Tribunal que o parecer e o testemunho do perito apresentados constituíram prova suficiente.

I.      O parecer IMT relativo à Operação Integrada de Entrecampos, Processo nº 34646/2018 de 17 de Agosto de 2018, Doc. 3 PI, bem como o parecer IMT relativo à Operação Integrada de Entrecampos, Processo nº 34646/18 de 13 de Setembro de 2018, Doc. 15 Contestação, concluem pela não existência de inconvenientes à execução do projeto.

J.      O parecer NAV relativo à Operação Integrada de Entrecampos, Processo nº 5103/2018 de 31 de Julho de 2018, Doc. 3 PI, bem como o parecer NAV relativo à Operação Integrada de Entrecampos, Processo nº 5103/18 de 7 de Setembro de 2018, Doc. 11 Contestação, concluem pela não existência de inconvenientes à execução do projeto.

K.    O parecer NAV relativo à Operação Integrada de Entrecampos, Processo nº 5103/2018 de 31 de Julho de 2018, Doc. 3 PI, bem como o parecer NAV relativo à Operação Integrada de Entrecampos, Processo nº 5103/2018 de 7 de Setembro de 2018, Doc. 11 Contestação, concluem pela não existência de inconvenientes à execução do projeto.

L.     O parecer ML relativo à Operação Integrada de Entrecampos, Processo nº 1363028/2018 de 7 de Agosto de 2018, Doc. 2 PI, bem como o parecer ML relativo à Operação Integrada de Entrecampos, Processo nº 1363028/2018 de 13 de Setembro de 2018, Doc. 14 Contestação, concluem pela não existência de inconvenientes à execução do projeto.

M.   O parecer ANAC relativo à Operação Integrada de Entrecampos, Processo nº 2389A/2018 de 20 de Agosto de 2018, Doc. 4 PI conclui pela não viabilidade da execução do projeto, dada a ultrapassagem das cotas máximas adequadas, estando, portanto, sujeito a futura revisão. Contrariamente, o parecer da mesma entidade relativo à Operação Integrada de Entrecampos, Processo nº 2389A/2018, de 18 de Setembro de 2018, Doc. 16 Contestação, conclui pela inexistência de inconvenientes à execução do projeto.

N.    O parecer Ministério da Defesa Nacional relativo à Operação Integrada de Entrecampos, Processo nº 3846/2018 de 20 de Agosto de 2018, Doc. 5 PI conclui pela não viabilidade da execução do projeto, dada a ultrapassagem das altitudes máximas estabelecidas, estando, portanto, sujeito a futura revisão. Contrariamente, o parecer da mesma entidade relativo à Operação Integrada de Entrecampos, Processo nº 3846/2018, de 20 de Setembro de 2018, Doc. 18 Contestação, conclui pela não objeção à execução do projeto.

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O Direito

  Da Alegada Violação do Período de Discussão Pública

Alega a Autora, que não teve conhecimento dos documentos necessários à discussão pública em tempo necessário. Já o Réu argumenta que, além do prazo dever ser contado até dia 26 de Setembro, os documentos encontravam-se disponíveis antes do termo do mesmo. Afirma o Requerido que foram os documentos em questão disponibilizados, alegando o Assistente que não houve atraso algum. Subscrevendo na douta opinião do excelentíssimo magistrado do Ministério Público, não parece haver fundamento para a discussão dos prazos relativa à disponibilização dos documentos, sendo que o 7º-A e 117º-A do Regulamento de Urbanização e Edificação de Lisboa “não consagram qualquer disposição no sentido de fixar uma data para a disponibilização dos documentos”. Deste modo, haverá apenas um “dever de promoção de uma discussão pública sobre a execução dos planos municipais de ordenamento do território”, não estando, portanto, em causa, uma violação dos respetivos artigos.

  Da Alegada Violação da Deliberação 281/2018

A Deliberação 281/2018, conforme referido, estabeleceu um limite de 25%, por escrito. As Deliberações 372/2018 e 373/2018, posteriores à Deliberação 281/2018, determinaram um limite de 20%, contrário, portanto, a esta. Afirma a Autora que as deliberações violadoras da 281/2018 devem ser anuladas. O Réu, por sua vez, alega a existência de um erro na Deliberação original, tendo este sido corrigido por Errata, que sublinhava a correção do mesmo. Deste modo, precisa a Errata que deverá ser lido, na Deliberação 281/2018, um limite de 20%, ao invés de 25%. Pronuncia-se a Associação da mesma forma, argumentando a existência da Errata.

A mesma situação ocorreu relativamente à Deliberação 396/AML/2018, que, do mesmo modo, estabelecia um limite de 20%.

Cumpre apreciar e decidir.

A Errata em questão foi apresentada sem o conhecimento de todos os membros partidários, que votaram na deliberação anterior. Colhendo assim a argumentação do excelentíssimo magistrado do Ministério Público, este Tribunal considera não se poder atribuir validade à referida Errata, considerando a falta de conhecimento da totalidade dos membros dos partidos relativamente à existência da mesma. Além do mais, uma vez constado um erro presente em deliberação, deveria a Presidente da Assembleia Municipal ter submetido o mesmo a nova deliberação, pelos pressupostos do 25º/2 d) do Regime Jurídico das Autarquias Locais.

Além do mais, importa clarificar que, tratando-se de uma deliberação aprovada em sede de Assembleia Municipal, tanto dispõe o 34º/6 CPA bem como o 57º/4 da Lei n.º 75/2013 de 12 de Setembro (Regime Jurídico das Autarquias Locais), que estas deliberações apenas são eficazes e produzem efeitos jurídicos após a respetiva aprovação das suas atas, sendo estas uma formalidade ad substantium que afetam a própria validade das decisões.

Quanto à qualificação probatória a ser atribuída à Errata, pode admitir-se que se trata de um documento autêntico, como disposto no 363º/2 CC, visto que foi exarada por uma autoridade pública dentro do “círculo de atividade”, ainda que seja questionável a competência de um vereador municipal para aditar erratas relativas a deliberações da Assembleia Municipal. Assim, a Errata, constituindo um documento escrito autêntico nos termos do disposto 363/2º CC, faz prova plena, pelo 371º/1 CC, dos factos praticados pela autoridade púbica respetiva, tendo sido assinada pela Presidente da Assembleia Municipal, a quem compete assegurar a regularidade das deliberações 30º/1 e) RJAL.

Este Tribunal não deixa de considerar, no mínimo peculiar, como se persistisse uma entidade omnipresente e omnisciente, que se logra conduzir os destinos deste procedimento através de um plano superior de existência, sendo que só isso explicaria o facto de a Errata já se encontrar assinada pela Presidente da Assembleia Municipal, logo na mensagem de correio eletrónico em que o referido vereador a remete para ser aditada à ata da Deliberação (quando, à data, a Presidente ainda não se teria dado conta do lapso, daí extraindo-se a própria necessidade de remeter um email a alertar para esse lapso).

Como foi supra referido, a lei exige para a validade e eficácia das deliberações a aprovação da sua ata, como documento autêntico. Desta forma estatui o 364º CC: “quando a lei exigir, como forma da declaração negocial, documento autêntico, autenticado ou particular, não pode este ser substituído por outro meio de prova ou por outro documento que não seja de força probatória superior”. Como foi previamente atestado, ambos os documentos têm valor probatório semelhante, pelo que não se afigura possível sequer que uma Errata, como a presente, venha alterar a essência o conteúdo da Deliberação.

Com base em tudo o que foi mencionado, considera o Tribunal a dita Errata inválida. Consequentemente, as Deliberações 372/2018, 373/2018 e 396/AML/2018 violam, efetivamente, o disposto na Deliberação 281/2018, pelo que deverão ser anuladas.

  Alegada Violação do PDM

Alega, o Requerente, que o Projeto de construção nos terrenos de Entrecampos viola o PDM (Plano Diretor Municipal de Lisboa, adiante designado como “PDM”), nomeadamente os artigos 22º, 24º e 25º do mesmo.

Vejamos.

O artigo 22º é referente à vulnerabilidade, dos respetivos terrenos, a inundações. Contrapõem, o Requerido, aludindo para o Relatório de Ponderação (anexado ao Processo), que essa vulnerabilidade não está presente nos terrenos em apreço. De facto, uma vez apresentadas estas conclusões, que refutam o alegado pela Autora, terá o Tribunal de concluir que se dá como provada (através de documento) a inexistência de uma vulnerabilidade tal, que coloque em causa a construção nos terrenos em questão. Afasta-se, dessa forma, a aplicação do artigo 22º/1 do PDM.

A Autora afirma, ainda, a existência de substâncias de risco para a população, nos solos da antiga Feira Popular. De acordo com o Artigo 25º do PDM, se existir risco de contaminação dos solos, malignos para a população e para o ambiente, é obrigatório proceder a uma avaliação da perigosidade da mesma. A Requerente alega a inexistência de tal avaliação, utilizando por argumento uma notícia constante do Jornal J. Argumenta o Réu, por seu turno, que a falta de data de publicação no jornal em questão torna o seu enquadramento da notícia, como prova documental, dúbio.

Cabe apreciar e decidir.

Na notícia em apreço, nada indica que a avaliação de perigosidade não foi realizada, podendo mesmo dizer-se que esta serviria de base aos factos naquela alegados. Não obstante, e independentemente da interpretação do conteúdo da notícia do Jornal J, o Tribunal considera a falta de informação constante da mesma insuficiente para a sua constituição como prova. Consequentemente, não parecer haver dados para fundamentar a violação o Artigo 25º do PDM, não havendo, bem assim, prova que consubstancie referida desconformidade. Deste modo, considera o Tribunal que não houve violação das disposições do PDM por parte do Município de Lisboa.

A Requerente alerta, também, para a aplicação do artigo 24º do PDM. O mesmo apela à existência de vulnerabilidades sísmicas no terreno no qual irá incidir o projeto de construção dos edifícios. Deste modo, o mesmo teria de assegurar medidas de resistência estrutural antissísmica. A Autora apresenta, ainda, um documento, cuja fonte pertence ao PDM, de uma planta que apresenta as várias zonas vulneráveis, em Lisboa, a atividades sísmicas.

O Requerido apresenta, na Contestação, um Estudo da ANAPC (Autoridade Nacional de Proteção Civil) que especifica as zonas mais sujeitas a sismos, não constando, nesse documento, quaisquer informações relativamente à zona onde irá incidir a construção em apreço.

Vejamos.

É de notar que o documento pela Autora apresentado, não especifica os locais sobre os quais incide a pesquisa. Além do mais, a testemunha arrolada pela Autora, durante o julgamento, densificou pouco esta questão, tendo deixado margem de dúvida sobre a mesma. Por tudo isto, considera o Tribunal que as provas apresentadas, por parte da Requerente, se mostram insuficientes para se concluir pela vulnerabilidade sísmica dos terrenos, tendo de concluir pela inexistência, na zona em questão, de quaisquer tipos de impedimentos, da construção pretendida.

  Inclusão das Ruas Adjacentes

Inclusão das Ruas Adjacentes

Da alegada inclusão na Unidade de Execução dos terrenos de propriedade do Município contíguos ao terreno da Feira Popular, a pedido da Associação de moradores “Entrecampos é Nosso”, a Deliberação 324/2018, consagra a abertura de um período de discussão pública de 20 dias, começam a correr a partir da data do Aviso 6823/B de 2018 anexo ao Processo Administrativo, com data de 28 de Agosto, sendo a partir desta data que nos termos do 87º CPA, uma vez que o Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial, Decreto- Lei nº 80/2015 de 14 de Maio (doravante designado RJIGT), não contem disposição especial no que toca a esta esta matéria, é aplicável como prazo geral. Tendo a Associação de Moradores “Entrecampos é Nosso” enviado a 7 de Setembro de 2018, comunicação ao Município com a intenção da inclusão das ruas adjacentes, nomeadamente parcelas das Avenidas da República, Forças Armadas e 5 de Outubro, das quais o réu é igualmente proprietário, na unidade de execução, (Doc. 12 anexo ao Processo Administrativo), portanto dentro ainda do período de discussão pública e no seio do mesmo, constata-se assim a tempestividade de tal comunicação.

Face à questão da unidade de execução propriamente dita, cumpre apreciar:

A definição de unidade de execução é um porção de território delimitada para efeitos de execução de um plano de gestão territorial, e consiste nos termos do 148º/1 do RJIGT “na fixação e planta cadastral dos limites físicos da área a sujeitar a intervenção urbanística, acompanhada da identificação dos prédios adjacentes, sendo assim um elemento preferencial para a execução dos planos de ordenamento territorial”. A delimitação das referidas unidades de execução deve assegurar nos termos do 148º/1 e 2 do RJIGT um desenvolvimento urbano harmonioso, com integração de áreas a afetar a espaços públicos ou equipamentos previstos no plano em vigor, e, quando necessário, garantir a justa repartição de benefícios e encargos pelos proprietários envolvidos.

Nos termos do 146º do RJIGT cabe ao Município promover a execução coordenada e programa do planeamento territorial, com a colaboração das entidades públicas e privadas de forma a ir de encontro ao interesse público. Assim claro está, cabe ao Município de Lisboa a promoção da referida discussão face à integração das ruas adjacentes, o que de facto aconteceu como consta de prova documental.

No ponto 6 alínea e b) 324/2018 de 24 de Agosto, estão mencionados os terrenos que a envolvem bem como a alteração ao loteamento da Av. Das Forças Armadas.  Igualmente a Deliberação 325/2018 de 24 de Agosto refere no ponto 7 refere as freguesias de Avenidas Novas e Alvalade, nas quais se integram os arruamentos referidos pela associação de moradores “Entrecampos é Nosso”, conforme informação disponibilizada no sítio da internet da Câmara Municipal de Lisboa ,bem como no ponto 7/1 da mesma deliberação refere a Avenida da República, Entrecampos e a zona Sul do Campo Grande.

Nestes termos é de notar que existia já uma intenção prévia do réu em incluir na referida unidade de execução as ruas adjacentes, reforçado pela colaboração da assistente no processo durante o período de discussão pública. Assim, as deliberações posteriores, nomeadamente as Deliberações 372/2018 e 373/2018 de 27 de setembro, ao consagrar a inclusão das ruas adjacentes, expressam esta prévia intenção do réu da demonstrada nas deliberações anteriores, pelo que não existe desconformidade das Deliberações 372/2018 e 373/2018 com as Deliberações 324/2018 e 325/2018 de 24 de agosto.

Não procede, assim, o argumento da recorrente de que as primeiras deliberações são inválidas, relativamente à inclusão das ruas adjacentes, por não conformidade com as Deliberações 324/2018 e 325/2018 de 24 de Agosto.

  Da Alegada Violação do Parecer Obrigatório e Vinculativo

Não obstante todos os pareceres apresentados pelas partes nestes autos e supra referidos.

 O parecer IMT relativo à Operação Integrada de Entrecampos, Processo nº 34646/2018 de 17 de Agosto de 2018 (Doc. 3 PI) e o parecer IMT, Processo nº 34646/18 de 13 de Setembro de 2018 (Doc. 15)  .

O parecer NAV, Processo nº 5103/2018 de 31 de Julho de 2018 (Doc. 3 PI) e o parecer NAV, Processo nº 5103/18 de 7 de Setembro de 2018 (Doc. 11).  

O parecer ML relativo à Operação Integrada de Entrecampos, Processo nº 1363028/2018 de 7 de Agosto de 2018 (Doc. 2 PI) e o parecer ML, Processo nº 1363028/2018 de 13 de Setembro de 2018, (Doc. 14)

O parecer Ministério da Defesa Nacional relativo à Operação Integrada de Entrecampos, Processo nº 3846/2018 de 20 de Agosto de 2018 (Doc. 5 PI) e o parecer do Ministério da Defesa Nacional, Processo nº 3846/2018, de 20 de Setembro de 2018 (Doc. 18)

Cumpre clarificar que o único que se configura como sendo obrigatório e vinculativo art 91º/1 CPA, e cuja violação redundaria assim numa ilegalidade é  aquele que deve ser emitido pela ANAC, relativo a uma servidão aérea na zona referida de acordo com o disposto no art 4º do DL nº 48542, de 24 de Agosto de 1968.

Assim sendo o parecer ANAC relativo à Operação Integrada de Entrecampos, Processo nº 2389A/2018 de 20 de Agosto de 2018 (Doc. 4 PI) submetido pela Autora conclui pela não viabilidade da execução do projeto, dada a ultrapassagem das cotas máximas adequadas, estando, portanto, sujeito a futura revisão. Contudo, o parecer da mesma entidade relativo à mesma operação, Processo nº 2389A/2018, de 18 de Setembro de 2018 (Doc. 16) sendo portanto de data posterior conclui pela inexistência de inconvenientes à execução do projeto.

Ainda que este Tribunal considere peculiar que a mesma entidade sobre a mesma temática emita dois pareceres totalmente contraditórios em tão excesso intervalo de tempo, não lhe resta senão concluir que não existiu nenhuma violação por parte do Município de um parecer obrigatório e vinculativo visto que a mais recente pronúncia da ANAC conclui pela inexistência de inconvenientes à execução do processo.

***

Decisão

Nos termos e pelos fundamentos expostos, julgamos a ação de impugnação procedente, anulando as Deliberações 372/2018, 373/2018 e 396/2018 por violação do estabelecido na Deliberação 281/2018 e, em consequência, condenamos o Município à emissão de uma decisão de colocação em hasta pública que respeite os 25% estabelecidos para fins habitacionais na deliberação supra mencionada.

Custas por conta do réu, ficando a Associação isenta nos termos do 4º/1 f) Regulamento de Custas Processuais.

Notifique e registe.

Lisboa, 16 de Dezembro de 2018.

Duarte Teixeira

José Santos

Leonor Vale

Rodrigo Gonçalves

Sofia Piçarra

Sofia Oliveira

Gastão Sèves

Brevíssimas notas sobre o prazo preclusivo de 15 dias para o exercício do poder de emitir a resolução fundamentada (artigo 128º, nº1, do CPTA)

Em 2015, o legislador, no artigo 120º, nº1, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (doravante CPTA), optou pela supressão da distinção entre uma formulação negativa ou positiva do fumus boni iuris consoante estivéssemos perante um pedido de uma providência cautelar conservatória ou antecipatória, isto é, abandonou a solução anterior de atribuição de um grau de intensidade diferenciado ao juízo sobre a verosimilhança da existência do direito invocado e da ilegalidade da atuação administrativa. Desde que tal não seja entendido como uma porta aberta para os tribunais interpretarem esta uniformização como um pretexto para uma posição especialmente restritiva nesta matéria, a verdade é que, em nenhum momento, se pôs em causa a efetividade da tutela cautelar[1].

Isto é tanto mais importante quando se tem presente que as sentenças cautelares constituem efetivamente títulos executivos, passíveis de serem acionados contra os requeridos no processo cautelar, constituindo, nesta medida, uma forma de garantia da efetividade da tutela que tenha sido jurisdicionalmente concedida ao requerente[2].

Mais problemática tem se revelado, no tema das providências cautelares, a questão atinente aos efeitos dos requerimentos de providências cautelares destinados a obter a suspensão de eficácia de atos administrativos, posto que, segundo alguns autores, este cenário representa o cruzamento entre os interesses do requerente, da entidade requerida e o interesse do beneficiário do ato, quando este último não seja o requerente da providência cautelar[3].

O modo de resolver o referido diferendo encontra-se patente no artigo 128º CPTA[4], intocado pela reforma de 2015, nos termos do qual quando requerida a suspensão de eficácia de um ato administrativo, a autoridade administrativa, recebido o duplicado do requerimento, não pode iniciar ou prosseguir a execução, salvo se mediante resolução fundamentada[5], reconhecer, no prazo de 15 dias, que o diferimento da execução seria gravemente prejudicial para o interesse público. Assim, a execução considera-se indevida quando for praticado qualquer ato de execução depois daquele momento processual sem a emissão atempada de resolução fundamentada, ou, quando, não obstante esta tenha sido emitida previamente a execução do mesmo, o tribunal venha a julgar improcedentes ou ilegítimas as causas de justificação invocadas na referida resolução[6].

I.                    O nº1 do artigo 128º

Embora o regime deste artigo não seja verdadeiramente inovador[7], o mesmo traz consigo uma dimensão merecedora de muita atenção, que se concretiza na fixação, conforme acima se referiu, no prazo preclusivo de 15 dias para o exercício, pela autoridade requerida, do poder de emitir a resolução fundamentada de cuja emissão depende a possibilidade de levantar a proibição de executar, sem mais, a suspensão da eficácia do ato administrativo[8].

O regime do artigo 128º, nº1, visa dar resposta à demora do processo cautelar, procurando acautelar a situação do requerente da suspensão da eficácia durante a própria pendência do processo, isto é, à semelhança do artigo 131º, vem acautelar a situação do requerente até ao momento em que venha a ser proferida a decisão final neste processo[9]/[10].

Este regime foi, escreve Mário Aroso de almeida (2012), determinante para conferir à resolução fundamentada uma centralidade sem precedentes na legislação que antecedeu o CPTA, na medida em que foi a introdução do referido prazo preclusivo a responsável pela proliferação de variadíssimas resoluções, muitas vezes, pouco ou nada fundamentadas, tanto de um ponto de vista formal como de um ponto de vista material. Isto porque, se no regime antecedente, não se impunha a observância de tal prazo, não se lançando sobre a autoridade administrativa qualquer pressão no sentido da emissão de uma resolução fundamentada, fazendo com que, na prática, esta resolução apenas fosse emitida em momento posterior ou acabasse por não ser emitida de todo, em sentido contrário, no regime vigente, o prazo preclusivo de 15 dias fomenta a multiplicação de resoluções apresentadas e, porventura, injustificadas. Dito de outra forma, a partir do momento em que é fixado um prazo preclusivo para a emissão da resolução fundamentada, o mais natural é que, sublinhe-se, se procurem promover as condições para assegurar a observância desse prazo, a todo o custo[11].

Além desta consequência, a disposição legal em análise tem conduzido a inúmeras outras dificuldades de interpretação.

II.                 Em especial, a resolução fundamentada

Em primeiro lugar, a data de notificação do pedido de suspensão à autoridade recorrida não é facilmente controlável por parte do particular, que ficará, de certa forma, obrigado a solicitar essa informação ao tribunal para poder saber se já terminou o prazo para a emissão da resolução fundamentada[12].

Dito de outro modo, o regime do artigo 128º não é muito ágil, uma vez que não confere ao requerente a possibilidade de impugnar diretamente a resolução fundamentada se, porventura, considerar que a mesma fora emitida extemporaneamente, ou por órgão desprovido de competência para o efeito, ou que não está suficientemente fundamentada, ou que procede a uma análise incorreta dos pressupostos de facto ou de direito, por exemplo[13].

Refira-se também, em segundo lugar, que, quanto à data de assinatura da resolução fundamentada, essa sim, está verdadeiramente fora de qualquer controlo, seja por parte do particular seja por parte do tribunal. Isto justifica, segundo alguma doutrina, que o prazo de 15 dias seja entendido no sentido de marcar o limite máximo, não somente para a resolução fundamentada, mas também para o seu envio (obrigatório) para o tribunal, querendo isto dizer, por outras palavras, que a resolução fundamentada deve dar entrada no tribunal dentro do prazo de 15 dias[14].

Só deste modo se pode confirmar que o referido prazo foi verdadeiramente cumprido, posto que existiria um encadeamento lógico entre a emissão da resolução fundamentada e a prática dos atos de execução que não pode ser desvirtuada cronologicamente. Desta maneira, ainda que a resolução fundamentada fosse enviada para o tribunal dentro do prazo de 15 dias, estaria vedada a prática de atos de execução antes do envio dessa mesma resolução para o tribunal, de modo a que não sejam primeiro conhecidos os atos de execução e apenas depois a justificação dos mesmos[15].

Ora, seguindo este entendimento, será ilegal uma situação em que a autoridade requerida emita uma resolução fundamentada, datada dentro do prazo dos 15 dias, mas que apenas é enviada para o tribunal já depois de ultrapassado este prazo, venha, em resposta a um pedido do particular, solicitar a ineficácia dos atos de execução entretanto praticados. Paralelamente, será também ilegal a prática de atos de execução do ato suspendendo antes de o tribunal ter tomado conhecimento da resolução fundamentada, mesmo que tudo ocorra dentro do prazo de 15 dias[16]

Contra este entendimento argumenta-se, porém, que o mesmo encontra-se assente num pressuposto segundo o qual a resolução tem por destinatário o tribunal, posto que lhe deve ser comunicada, para que este, por seu turno, a comunique ao requerente da providência cautelar, evidenciando uma certa jurisdicionalização do regime do artigo 128º do CPTA, na medida em que a lei configura o regime ora em análise à margem do juiz cautelar, só prevendo que a sua intervenção se o interessado, através do incidente previsto no nº4 do mesmo artigo, eventualmente contestar eventuais condutas de execução indevidamente adotados.  [17].

Com efeito, resulta claro da letra do artigo em exame que, tal como a proibição de executar é um efeito que se produz ope legis, isto é, sem a necessidade de intervenção do juiz, em consequência da entrada do processo cautelar, também o levantamento dessa proibição, efetuada por meio de resolução fundamentada, é um efeito que se produz extrajudicialmente, sem intervenção do juiz, como consequência de uma manifestação unilateral da Administração[18].

III.              Síntese conclusiva

A fixação do prazo de 15 dias para a emissão da resolução fundamentada foi introduzida com o propósito moralizador de não permitir que a Administração inutilizasse o exercício de uma prerrogativa que apenas faz sentido na medida em que se mostre indispensável para dar resposta a situações de especial urgência, isto é, situações nas quais o interesse público assim o reclame[19].

Todavia, não obstante a boa intenção teórica do legislador, faz-se necessário olhar com a devida atenção para o efeito perverso e até banalizador que a imposição de tal prazo acarreta para a resolução fundamentada: para que o prazo seja cumprido não será de estranhar que a Administração emita, sem a justificação devida, uma resolução fundamentada.

Acresce ainda que, a nosso ver, o beneficiário, perante a emissão da referida resolução, quase que ‘’não é tido e nem achado’’, na medida em que o seu interesse na suspensão da eficácia do ato não é tomado em consideração de modo a que possa, em primeiro lugar, tomar conhecimento de que está a ser elaborada uma resolução fundamentada e, em segundo lugar, contrapor o seu interesse na suspensão do ato ao interesse invocado pela Administração, o que pode revelar-se particularmente problemático com a sua compatibilização com o princípio constitucional da tutela jurisdicional efetiva[20].

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[1] Gouveia Martins, Ana, Efetividade da tutela cautelar, in Cadernos de Justiça Administrativa, nº 124, Braga, Centro de Estudos Jurídicos do Minho (CEJUR), julho/agosto, 2017; pp. 3.

[2] Caldeira, Marco A efetividade da tutela cautelar: algumas notas sobre o regime de execução das decisões cautelares administrativas, in Cadernos de Justiça Administrativa, nº 124, Braga, Centro de Estudos Jurídicos do Minho (CEJUR), julho/agosto, 2017; pp. 73 e 74.

[3] Duarte, Tiago, Providências Cautelares, Suspensões Automáticas e Resoluções Fundamentadas: Pior a Emenda do Que o Soneto?, in Julgar, nº 26, Coimbra Editora, 2015; pp. 77. Artigo disponível na internet: URL http://julgar.pt/wp-content/uploads/2015/05/JULGAR-26-04-Tiago-Duarte-Provid%C3%AAncias-cautelares.pdf (consulta no dia 18 de novembro de 2018).

[4] Duarte, Tiago, Providências…, 2015; pp. 77

[5] Cfr. Duarte, Tiago, Providência cautelar e resolução fundamentada: The winner takes it all?, in Cadernos de Justiça Administrativa, nº 55, Braga, Centro de Estudos Jurídicos do Minho (CEJUR), janeiro/fevereiro, 2006; pp. 45 e ss.

[6] Elizabeth Fernandez, Revisitando o art. 128º, nº2, do CPTA: agora, na perspetiva do contrainteressado, in Cadernos de Justiça Administrativa, nº 90, Braga, Centro de Estudos Jurídicos do Minho (CEJUR), novembro/dezembro, 2011; pp.11.

[7] Apesar de este efeito, com a reforma processual de 2004, se ter estendido, à suspensão de normas administrativas, o mesmo já estava previsto em moldes praticamente idênticos no, entretanto revogado, artigo 80º, nº1, da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos (LPTA). Assim: Elizabeth Fernandez, Revisitando…2011; pp.11.

[8] Aroso de Almeida, Mário, Art. 128º do CPTA: realidade e perspetivas, in Cadernos de Justiça Administrativa, nº 93, Braga, Centro de Estudos Jurídicos do Minho (CEJUR), maio/junho, 2012; pp. 3.

[9]Aroso de Ameida, Mário & Fernandes Cadilha, Carlos Alberto, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, Coimbra, abril, 2017; pp. 1021.

[10] O regime deste artigo vem, no fundo, evitar a inutilidade da providência cautelar de suspensão. Assim, os atos de execução não se tornam inválidos; são apenas ineficazes em relação ao requerente da providência. O legislador pretendeu, com essa regra, assegurar que os efeitos da procedência da suspensão de eficácia do ato suspendendo retroagissem à data da citação da providência cautelar à entidade demandada, isto é, decretada a suspensão, tudo se passa como se a mesma tivesse sido decretada no momento da citação. Desta forma, previne-se, em certa medida, o periculum in mora do próprio processo cautelar de suspensão. Cfr. Elizabeth Fernandez, Revisitando… 2011; pp.16 e 17.

[11] Acrescenta também que tal poder conduz a uma progressiva jurisdicionalização do regime do artigo 128º, pois que abre perspetivas de evolução que apontam para a sua transformação numa realidade com uma configuração bastante distinta da lógica em que originalmente assentava, cfr. Aroso de Almeida, Mário, Art. 128º…2012; pp. 3 e 4.

[12] Duarte, Tiago, Providência…2006; pp. 44.

[13] Duarte, Tiago, Providências…, 2015; pp. 84.

[14] Duarte, Tiago, Providência…2006; pp. 44

[15] Duarte, Tiago, Providência…2006; pp. 44

[16] Duarte, Tiago, Providência…2006; pp. 45.

[17] Aroso de Almeida, Mário, Art. 128º…2012; pp. 4 e 5.

[18] Aroso de Almeida, Mário, Art. 128º…2012; pp. 4.

[19] Aroso de Ameida, Mário & Fernandes Cadilha, Carlos Alberto, Comentário…, 2017; pp. 1024.

[20] Duarte, Tiago, Providências…, 2015; pp. 81.

Os recursos em contencioso administrativo: notas gerais

Os recursos em contencioso administrativo: notas gerais

Os artigos 140º a 156º do CPTA vêm prever a matéria dos recursos jurisdicionais em matéria administrativa. Além dos artigos mencionados recorre-se também às normas do Código de Processo Civil, uma vez que, para além de ser aplicado supletivamente (artigo 1º CPTA), também serve de ajuda interpretativa, já que, em alguns aspetos, o regime dos recursos em processo administrativo se assemelha ao regime em processo civil.

Começarei por analisar questões gerais como a admissibilidade dos recursos, o tribunal competente, a legitimidade para interpor recursos, a interposição de recurso e os seus efeitos, a sua tramitação e a decisão. Numa segunda fase farei uma caracterização breve dos vários tipos de recursos.

1.      Admissibilidade dos recursos

São admitidos recursos de decisões quando o valor do processo seja superior ao valor da alçada do qual se recorre [como veremos esta regra apenas se aplica aos recursos de apelação – cfr. ponto 6, a)], desde que, em razão da decisão, o prejuízo para a parte recorrente seja em valor superior à metade do valor da alçada desse tribunal. Se existir fundada dúvida quanto ao valor desse prejuízo atende-se apenas ao valor da causa – assim dispõem o artigo 142º/1 do CPTA.

Para percebermos se em razão do valor da causa o processo é passível de recurso, é necessário, em primeiro lugar, determinar esse valor – segundo o disposto nos artigos 31º e seguintes do CPTA. Depois, há que determinar o valor da alçada do tribunal - artigo 6º do ETAF conjugado com o artigo 44º da LOSJ. Em seguida, há que determinar, se possível, o valor do prejuízo sofrido pelo recorrente.

É afastado este regime no artigo 142º/3 do CPTA que, para além dos casos previstos no artigo 629º/2 e 3 do CPC, enumera ainda quatro situações em que a decisão é sempre passível de recurso, sendo estas: 1) quando haja decisão de improcedência de pedidos de intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias; 2) quando existam decisões proferidas em matéria sancionatória; 3) quando haja decisão proferidas contra jurisprudência uniformizada do STA; e 4) quando haja decisão que ponha termo ao processo sem decidir sobre o mérito da causa.

2.      Tribunais competentes

São, em regra, competentes os tribunais superiores administrativos.

O TCA conhece dos recursos de apelação das decisões dos tribunais de círculo e dos tribunais arbitrais [artigo 37º, a) e b) do ETAF]. O STA só conhece de recursos das decisões proferidas em primeira instância pelo TCA [artigo 24º/1, g) do ETAF], de decisões proferidas pelo TCA em sede de recurso de apelação (artigo 150º do CPTA) e nos casos de recurso per saltum das decisões dos tribunais de primeira instância (artigo 151º do CPTA) – artigo 24º/2 do ETAF.

3.      Legitimidade

A regra geral é a de que, segundo o artigo 141º/1 do CPTA, podem recorrer da decisão proferida quem tenha sido vencido na ação e ainda o Ministério Público, contando que a decisão viole princípios constitucionais ou legais. No entanto, o número 4 deste mesmo artigo vem alargar o campo de legitimidade a “quem seja direta e efetivamente prejudicado” pela decisão, mesmo que “não seja parte na causa ou seja apenas parte acessória”. Existe aqui um âmbito de proteção de quem, mesmo não sendo parte principal da relação sindicada em tribunal, verá a sua esfera jurídica direta e efetivamente afetada com a decisão tomada.

Nos números 2 e 3 deste mesmo artigo considera-se a possibilidade de a parte, que invocou mais de um vício para a impugnação do ato e beneficiada pela anulação do ato administrativo em causa, possa recorrer da decisão na parte em que lhe seja desfavorável. Ou seja, o autor da ação de impugnação pode, mesmo que o ato seja impugnado, recorrer da decisão se não foram considerados todos os vícios invocados. Isto percebe-se uma vez que o ato impugnado com base em invalidade formal pode vir a ser renovado pela Administração. Se a parte assim não o quiser, pode requerer que a decisão do tribunal seja reformulada passando a impedir a renovação do ato.

4.      Efeitos da interposição do recurso

A regra é a de que a interposição do recurso suspende os efeitos da decisão da qual se recorre – artigo 143º/1 do CPTA. O número 2 do artigo 143º do CPTA, consagra os casos em que é atribuído ao recurso efeito meramente devolutivo.

No entanto, diz o nº3 do artigo 143º do CPTA que, quando a atribuição de efeito suspensivo à sentença seja demasiado gravoso para a parte vencedora do litígio ou para interesses por ela prosseguidos, pode o recorrente pedir ao tribunal que afaste o efeito suspensivo e atribua ao recurso um efeito meramente devolutivo, possibilitando assim a execução da sentença. Ora isso não faz grande sentido pois o recorrente terá sempre interesse no efeito suspensivo da sentença, não fazendo sentido que a parte vencida peça o seu afastamento. Assim, Mário Aroso de Almeida diz, e com razão, que este artigo deve ser objecto de uma interpretação correctiva, devendo passar a ser entendido como atribuindo poder de pedir o efeito meramente devolutivo da interposição de recurso a quem tenha interesse nele (o que leva naturalmente a entender que a prorrogativa passa para a parte vencedora).

Nos casos em que é feito o pedido nos termos do nº3, a atribuição do efeito meramente devolutivo depende de ponderação dos interesses em jogo (artigo 143º/5 do CPTA), podendo o tribunal tomar algumas providências por forma a colmatar prejuízos graves que possam ocorrer para a parte vencida decorrentes da execução da sentença (artigo 143º/4 do CPTA).

5.      Prazo, tramitação e decisão do recurso

O recurso deve ser interposto, mediante requerimento (artigo 144º/2 do CPTA), no qual se alegam os vícios imputados à decisão e se formulam conclusões quanto à decisão a tomar. Em caso de imperfeição nas alegações e/ou conclusões feitas pelo recorrente, pode o juiz relator do tribunal de recurso proferir despacho de aperfeiçoamento (artigo 146º/4 do CPTA).

O requerimento deve ser apresentado no prazo de 30 dias, contado de acordo com o artigo 638º do CPC – artigo 144º/1 do CPTA. Nos casos de processos urgentes o prazo é de 15 dias (artigo 147º/1 do CPTA). Em caso de contra-alegação, ou seja, quando o recorrido responde à alegação do recorrente, o prazo é também de 30 dias (artigo 638º/5 e 6 do CPC).

Feito o requerimento, é o juiz do tribunal recorrido, ou seja, do que emitiu a decisão da qual se recorre, que admite o recurso ordenando a sua subida (artigo 145º do CPTA).

Nos casos em que, pela complexidade elevada da questão ou por motivos de conveniência, seja necessário que exista uniformidade jurisprudencial relativamente a uma certa questão, pode o Presidente do STA ou do TCA, por sua iniciativa ou por requerimento das partes (artigo 148º/2 do CPTA), determinar que o julgamento de recurso terá a intervenção de todos os juízes da secção. A esta situação dá-se o nome de “julgamento ampliado de recursos” e que tem como finalidade assegurar, a título preventivo, que não existirão decisões contraditórias relativamente à matéria em causa.

6.      Tipos de recurso

De acordo com o artigo 140º do CPTA, os recursos podem ser ordinários ou extraordinários.

São ordinários os recursos de apelação para o TCA (artigo 149º do CPTA) e os recursos de revista para o STA (artigos 150º e 151º do CPTA).

São extraordinários os recursos para uniformização de jurisprudência (artigo 152º do CPTA) e a revisão (artigo 154º do CPTA).

               I.            Recursos de apelação

Constante do artigo 149º do CPTA, o recurso de apelação permite que se faça uma reapreciação global do litígio, uma vez que o objeto do recurso incide sobre a matéria de facto e de direito. Por isso, o tribunal de recurso, neste caso o TCA, funciona como um segundo grau de jurisdição ao julgar de novo o mérito da causa. No entanto, não deixa o tribunal de recurso de ter de respeitar o princípio do dispositivo. Assim sendo, só pode conhecer dos factos alegados pelas partes.

Quando o tribunal recorrido, julgando o mérito da causa, não conheceu de certas questões que ou se, por qualquer motivo, não conheceu do pedido da causa, o tribunal de recurso pode, se considerar que não havia motivos para se ter procedido naquele sentido, pedir a renovação dos meios de prova e a produção de novas provas de forma a julgar o litígio de forma correta – artigo 149º/2, 3 e 4 do CPTA.

Regra geral, o tribunal de recurso reaprecia a questão e, se julgar procedente o recurso, substitui a decisão recorrida pela nova decisão, mesmo anulando a sentença recorrida.

Mas nem sempre as questões suscitadas resultam numa tramitação simples. Cabe então fazer uma nota relativamente a pontos específicos.

Pedindo o recorrente recurso da sentença com base num dos fundamentos de nulidade do artigo 615º/1 do CPC, ou seja, a) quando o juiz não tenha assinado a sentença; b) quando não se especifique os fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão; c) quando os fundamentos apresentados estejam em oposição com a decisão ou ocorra alguma ambiguidade ou obscuridade que torne a decisão ininteligível; d) quando juiz não se pronuncia sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento; e) quando o juiz condene em quantidade superior ou em objeto diverso do pedido. São casos em que o vício é meramente formal ou, sendo de conteúdo material, é de tal maneira evidente e grave que o tribunal de recurso manda baixar o processo ao tribunal recorrido para sanação do vício em causa. Quando estamos perante os fundamentos das alíneas b), c) e e), o juiz de recurso toma logo posição sobre a matéria do recurso, proferindo desde logo uma decisão fundamentada. No caso da alínea d), o juiz declara sem efeito a decisão tomada pelo tribunal recorrido.

Quanto às questões prévias apreciadas pelo tribunal recorrido, diz o artigo 88º/2 do CPTA (que funciona como limite ao artigo 149º/3 do CPTA) que estas só podem ser reapreciadas no âmbito do recurso se 1) tiverem sido proferidas em despacho saneador e 2) se tiver havido recurso desse mesmo despacho.

             II.            Recurso de revista

Os artigos 150º e 151º do CPTA preveem dois tipos de recurso de revista: o recurso de revista de decisões proferidas pelo TCA em sede de recurso e o recurso de revista per saltum.

a)      Recurso de revista de decisões proferidas pelo TCA em sede de recurso

Na origem do CPTA foi criada este tipo de recurso uma vez que se considerou útil que, em matérias que se afiguram de maior importância e relevância, o STA possa ter uma intervenção, decidindo e assim orientando os restantes tribunais quanto ao sentido da jurisprudência. Possibilita-se então ao recorrente um duplo grau de recurso, reforçando-se a sua proteção no âmbito do processo administrativo.

Como vimos e, de acordo com o que se retira do artigo 150º/1 do CPTA, cabe ao STA regular e dosear a intervenção que tem nos processos, uma vez que o critério para que se possa recorrer para o STA neste caso já não diz respeito ao valor da causa, mas sim à relevância jurídica ou social que esta possa ter ou quando seja necessária uma melhor aplicação do direito. Assim podemos constatar que este recurso de revista tem caráter excecional funcionando como uma válvula de segurança do sistema para casos em que se considere verdadeiramente necessária uma reapreciação da decisão.

Aqui, não há lugar a novos factos. O STA julga com base nos factos já existentes e reconhecidos pelos tribunais inferiores e aplica o regime jurídico que considere adequado de forma definitiva (artigo 150º/3 do CPTA).

b)      Recurso de revista per saltum

Estamos aqui perante um caso em que o recurso se faz diretamente dos tribunais de círculo para o STA.

Naturalmente, este tipo de recurso tem um carácter verdadeiramente excecional, o que é comprovado pelos requisitos constantes do artigo 151º/1 e 2 do CPTA e que têm de se preencher cumulativamente: valor da causa superior a 500.000€ ou indeterminável e a causa não pode versar sobre matérias de funcionalismo público ou de segurança social.

Uma vez que nos recursos de revista per saltum apenas se conhece de matéria de direito, as questões de facto têm de estar assentes. Não o estando, o STA determina que o processo baixe ao TCA (artigo 151º/4 do CPTA), sendo aí julgado como apelação.

Estando preenchidos os requisitos é o recorrente obrigado a enveredar por esta via ou pode recorrer ao TCA em recurso de apelação? Tem-se entendido, nomeadamente por Mário Aroso de Almeida, que está o recorrente obrigado a recorrer ao STA em revista per saltum, isto porque, a competência do STA é exclusiva. Nestes casos, se o recorrente recorrer ao TCA deve este, verificando-se os pressupostos, mandar subir o caso ao STA, mesmo sem vontade do recorrente.

           III.            Recurso de uniformização de jurisprudência

O objeto deste recurso para o STA são decisões já transitadas em julgado, daí que se considere um recurso extraordinário.

O objetivo deste recurso é eliminar da jurisprudência decisões contraditórias relativamente à mesma questão fundamental de direito. Essa contradição pode dar-se entre dois acórdãos do TCA, entre dois acórdãos do STA ou entre um acórdão do TCA e um do STA. No entanto, não se admite recurso de uniformização de jurisprudência quando o acórdão impugnado segue o entendimento perfilhado pela jurisprudência consolidada mais recente do STA (artigo 152º/3 do CPTA), o que se percebe uma vez que na verdade não existem bem posições contraditórias pois o STA tem vindo a seguir, ao longo de um espaço temporal relevante, a mesma posição, ainda que esta possa ir em sentido contrario a decisões anteriores.

Para ser recorrer nos termos desta via é preciso que as partes ou o Ministério Público interponham a ação no prazo de 30 dias a contar do transito em julgado do acórdão recorrido.

O acórdão proferido no âmbito deste recurso impugna o acórdão recorrido e substitui o mesmo (artigo 152º/6 do CPTA), sendo posteriormente publicado em Diário da República (artigo 152º/4 do CPTA), o que permitirá à jurisprudência orientar as suas decisões de forma idêntica sobre a matéria em causa.

          IV.            Revisão de sentenças

De acordo com o artigo 154º/1 do CPTA, a revisão da sentença é pedida ao tribunal que proferiu a mesma, o que nos leva a concluir que esta figura não se trata verdadeiramente de um recurso, mas sim um pedido de reapreciação ao mesmo tribunal.

São fundamentos para o pedido de revisão os constantes do artigo 696º do CPC (artigo 155º do CPTA): a) a existência de outra sentença transitada em julgado tenha dado como provado que a decisão resulta de crime praticado pelo juiz no exercício das suas funções; b) verificação da falsidade de documento ou ato judicial, de depoimento ou das declarações de peritos ou árbitros, que possam, em qualquer dos casos, ter determinado a decisão a rever, não tendo a matéria sido objeto de discussão no processo em que foi proferida; c) apresentação de documento de que a parte não tivesse conhecimento, ou de que não tivesse podido fazer uso, no processo em que foi proferida a decisão a rever e que, por si só, seja suficiente para modificar a decisão em sentido mais favorável à parte vencida; d) quando se verifique a nulidade ou anulabilidade de confissão, desistência ou transação em que a decisão se fundou; e) tendo corrido a ação e a execução à revelia, por falta absoluta de intervenção do réu, se mostre que faltou a citação ou que é nula a citação feita; f) quando a decisão seja inconciliável com decisão definitiva de uma instância internacional de recurso vinculativa para o Estado Português; g) quando o litígio assente sobre ato simulado das partes e o tribunal não tenha feito uso do poder que lhe confere o artigo 612.º, por se não ter apercebido da fraude.

Têm legitimidade para pedir a revisão as partes, o Ministério Público (artigo 155º/1 do CPTA), quem, devendo sê-lo, não foi citado no processo e ainda quem, não tendo tido oportunidade de participar no processo, venha ou esteja a sofrer com a execução da decisão (artigo 155º/2 do CPTA), sendo que o prazo para interpor pedido de revisão varia, acordo com o artigo 697º do CPC (aplicável subsidiariamente – artigo 154º/1 do CPTA), varia entre os 60 dias e os 2 anos.

Bibliografia:

• Mário Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo, 2016, 2ª edição, Almedina.
• Ricardo Guimarães, “Os recursos no Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, em Comentários à revisão do CPTA e do ETAF, 2016, 2ª edição, AAFDL Editora.
• Carlos Alberto Fernandes Cadilha e Mário Aroso de Almeida, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2017, 4ª edição, Almedina.
• José Carlos Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa – Lições, 2017, 16ª edição, Almedina.