Quem deve ser considerado contrainteressado no âmbito do artigo 57º CPTA em caso de concurso público

Quem deve ser considerado contrainteressado no âmbito do artigo 57º CPTA em caso de concurso público

   

   1.  Legitimidade processual: nota breve

Para que o tribunal possa conhecer do mérito da causa é necessário que estejam verificadas certas condições ou requisitos, a que se chama de pressupostos processuais. Estes podem dizer respeito ao Tribunal ou às partes constantes do processo.

Um dos pressupostos processuais relativos às partes é o da legitimidade processual e consiste em averiguar quem, de acordo com as alegações produzidas pelo autor, tem conexão com o objeto da ação e por isso deva configurar no processo. Assim, tem legitimidade ativa quem alegue ser parte na relação material controvertida - artigo 9º/1 CPTA, sem prejuízo no disposto nos artigos 9º/2 e 55º CPTA – e legitimidade passiva quem o deva ser demando pelo autor na ação – artigo 10º/1 CPTA.

   2.    Litisconsórcio, contrainteressados e análise jurisprudencial

Como sabemos, o processo pode desenrolar-se com apenas um autor e um réu, mas também com um autor e vários réus, vários autores e um réu e ainda vários autores e vários réus, o que nos leva a situações de pluralidade de partes.

Assim, podemos estar perante um caso de coligação, em que a pluralidade de partes assenta numa pluralidade de relações jurídicas, ou perante um litisconsórcio, em que existe apenas uma relação material controvertida e em que os pedidos são formulados como se houvesse apenas um autor ou um réu.

Os casos de coligação são retirados o artigo 12º CPTA. Já os casos de litisconsórcio não vêm previstos de forma clara no CPTA, pelo que, além de serem depreendidos de algumas disposições do CPTA, são também considerados de acordo com as regras do CPC, que é aplicável supletivamente (artigo 1º CPTA).

Para perceber a questão dos contrainteressados, há que referir que estes constituem um caso de litisconsórcio passivo necessário (existe quando a intervenção de vários réus interessados é exigida por lei, contrato ou pela natureza da própria relação material controvertida – artigo 33º CPC), e que é um situação prevista no CPTA nos artigos 57º (para a impugnação de atos administrativos) e 68º/2 (para a condenação à prática de atos administrativos).

Em ambos os casos que constam do CPTA, estão em causa situações em que, como diz Mário Aroso de Almeida, se está perante uma “ação proposta contra a Administração (...) mas em que há sujeitos privados envolvidos no litígio, na medida em que os seus interesses coincidem com os da Administração ou, pelo menos, podem ser diretamente afetados na sua consistência jurídica com a procedência da ação.”. Isto acontece devido ao facto de a Administração, ao atuar de acordo com os seus poderes de autoridade (seja ao praticar um ato de adjudicação, de ordem de demolição, ou outra), praticar atos que, do ponto de vista subjetivo, são complexos, envolvendo uma pluralidade de sujeitos cujos interesses são afetados. Assim, os contrainteressados são considerados como partes no litígio, devendo ser demandas em juízo.

Cabe apenas fazer uma ressalva que se prende com o facto de que, o objeto dos processos dizer respeito à relação entre o autor e a Administração. É do objeto da relação material controvertida que se retiram os contrainteressados – há aqui, como diz Mário Aroso de Almeida, um “propósito de objetivar a operação de delimitação do universo dos ‘titulares de interesses contrapostos aos do autor’”. Esta é a ideia que se pode retirar dos artigos 57º e 68º/2 CPTA: apenas se consideram como contrainteressados pessoas que possam ser identificadas através da relação material em causa ou dos documentos contidos no processo administrativo.

Analisemos o caso de atos de adjudicação. Quando estamos perante uma situação de relação jurídica com três partes apenas, saber quem pode ser contrainteressado no processo não levanta grandes problemas. Exemplo: Num concurso público para contratação de uma empresa para realizar determinada obra participam as empresas B e C. A Administração adjudica a obra a B, mas agora C vem pedir a impugnação do ato de adjudicação. Neste caso, B é um claro contrainteressado uma vez que o processo pode ditar o afastamento do ato praticado e, por isso, afastar a possibilidade de B ser contratado.

O problema coloca-se quando se apresentam a concurso público mais do que duas entidades. Isto porque se uma procurar impugnar o ato quais devem ser demandadas também a título de contrainteressadas? Todas as restantes? Apenas quem ganhou o concurso público? Apenas as que se classificaram acima da entidade demandante? Há que apurar qual o critério para que se possa delimitar quem são, verdadeiramente os contrainteressados.

O artigo 57º CPTA refere-se aos contrainteressados como aqueles que possam ser diretamente prejudicados pela impugnação do ato da Administração ou os que tenham legítimo interesse na manutenção do ato. Concluímos por isso, que os contrainteressados são partes do lado passivo da ação, posicionam-se ao lado da Administração. Logo, podemos afirmar que, num caso de concurso público, são contrainteressados todos os que foram selecionados ou ganharam o concurso em questão. Isto porque só estes é que podem vir a ser prejudicados pela impugnação do ato em causa.

Neste sentido vemos o Supremo Tribunal Administrativo (STA) ao dizer que intervenção dos contrainteressados “só se justifica para tutela de direitos e interesses legalmente protegidos que sejam contrapostos aos do reclamante.” (no acórdão de 14/02/2013, Proc. 0115/13, citado ainda pelo acórdão TCAS 26/10/2017, Proc. 912/17.2BELRS), e ainda que o artigo 57º CPTA “se destina a assegurar o cumprimento do princípio do contraditório, conferindo legitimidade passiva a todos aqueles que possam ser prejudicados pela anulação do acto.” (acórdão 12/11/2015, Proc. 01018/15).

Voltando a citar o acórdão do STA de 12/11/2015 “Todos os outros oponentes ao concurso – do segundo ao último classificado – irão beneficiar do acto anulatório na medida em que, por força dessa anulação, será refeito o processo administrativo e praticado um novo acto classificatório que, colocando um deles na primeira posição, o fará beneficiário do contrato. Daí que o interesse do impugnante na anulação do acto seja convergente com o interesse de todos os outros concorrentes não posicionados no 1.º lugar”.

Este é o entendimento que deve prevalecer. Não faz sentido considerar como contrainteressado um privado/empresa/entidade que não ganhou ou não foi selecionado no concurso pois este não sairá prejudicado pela impugnação do ato. Antes pelo contrário, ele beneficia de uma nova oportunidade para poder ganhar o concurso e celebrar o contrato com a entidade adjudicante. Assim concluiu o STA em 12/11/2015: “sendo certo que a C……………, L.da só iria beneficiar com a anulação do acto impugnado é forçoso concluir que a mesma não goza da qualidade de contra interessada.”.

   3.    Conclusão

Posto tudo o que foi apresentado, cabe concluir que, nos casos de concurso público, só podem ser considerados contrainteressados aqueles que se classificaram nos lugares que permitem a seleção ou a adjudicação de certo ato. Este entendimento aplica-se tanto para os casos em que só exista um adjudicatário como para os casos em que existam vinte adjudicatários, uma vez que para ser selecionado é indiferente ficar em primeiro, segundo, décimo quinto ou vigésimo lugar.

Bibliografia:

• Mário Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo, 2016, 2ª edição, Almedina.

• José Carlos Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa – Lições, 2017, 16ª edição, Almedina.

• Jorge Augusto Pais de Amaral, Direito Processual Civil, 2018, 14ª edição, Almedina.

• Acórdão STA 12/11/2015, Proc. 01018/15 http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/44a075e8a3768b4080257eff0054ecb3?OpenDocument&ExpandSection=1#_Section1

• Acórdão STA 14/02/2013, Proc. 0115/13 http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/77a18694d75761b080257b2600406a63?OpenDocument&ExpandSection=1

• Acórdão TCAS 26/10/2017, Proc. 912/17.2BELRS http://www.dgsi.pt/jtca.nsf/170589492546a7fb802575c3004c6d7d/2a9040670d691908802581ca0037a98b?OpenDocument&Highlight=0,contra-interessados,adjudica%C3%A7ao

Comentários ao Anteprojeto de Proposta de Lei de Alteração do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais e outros

Comentários ao Anteprojeto de Proposta de Lei de Alteração do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais e outros

O Código de Processo dos Tribunais Administrativos e o Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (de agora em diante, CPTA e ETAF, respetivamente) foram já alvo de algumas revisões, sendo a mais recente, a revisão entrada em vigor no ano de 2015.

De novo, o ETAF e o CPTA, bem como outros diplomas legais estão na mira de mais um anteprojeto de proposta de revisão.

À partida, parece-nos, não haverá grandes objeções quanto a mais uma proposta e consequente revisão, na medida em que permitirá superar erros, falhas e omissões que possam existir nestes diplomas.

Não é , contudo, esta a opinião de Maria Benedita Urbano, na medida em que, embora as reformas e alterações que o legislador vai introduzindo tenham em comum a intenção de tentar alcançar e garantir uma efetiva realização da justiça, através de uma justiça administrativa e tributária mais célere e consequentemente mais eficiente, este objetivo muitas das vezes não é concretizado devido ao “ apetite voraz manifestado pelo legislador nacional pela constante alteração das “regras do jogo”, inovando, aditando, modificando, suprimindo, retificando” [1].  Como refere ainda a autora, isto “obriga o julgador e os operadores jurídicos a uma contínua e constante atualização e consolidação de novas regras e de novos conhecimentos”[2].

Como já foi mencionado é de recordar, que em 2015, foi publicado o DL nº 214-G/2015, de 02/10 que introduziu alterações ao CPTA e ao ETAF, alterações estas, que se considera não estarem ainda totalmente consolidadas. Em 2018, três anos decorridos, propõe-se um anteprojeto de proposta de revisão destes e de outros diplomas legais.

Centrar-nos-emos essencialmente na proposta de revisão do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, nomeadamente no que concerne à especialização dos tribunais em razão  da espécie processual e da matéria.  Procuraremos ainda analisar a proposta de diploma legal relativo à criação de Equipas de Recuperação de Pendências.

Mas quais serão os propósitos desta revisão ao ETAF? Quais serão as suas principais alterações? Tentaremos dar desenvolvimento e encontrar as respostas a estas questões.

Como descrito no Anteprojeto de Proposta de Lei de Alteração do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais e outros:

 “As alterações propostas foram inspiradas por um propósito de modernização e racionalização da   organização das estruturas que integram o sistema de justiça administrativa e tributária, procurando dotá-la de ferramentas que favoreçam a agilização de procedimentos, assim aumentando a celeridade e indo ao encontro das exigências constitucionais de tutela jurisdicional efetiva.”[3]

São três os principais âmbitos de incidência deste anteprojeto de proposta de revisão[4]:

·      Especialização dos tribunais de primeira instância em razão da espécie processual e da matéria, talvez a principal inovação, e aquela na que mais nos focaremos.

O elevado número de processos pendentes, com consequente e crescente necessidade de agilização, de uma maior celeridade e de obtenção de uma decisão fundamentada, de qualidade implicam de facto, a criação de entidades jurisdicionais especializadas.

A especialização reveste uma importância bastante elevada, desde logo para garantir o devido direito de acesso à Justiça, já que, permitirá descongestionar os tribunais em sufoco, e em consequência disso, aumentar a celeridade dos processos e a obtenção de uma decisão em prazo razoável. Mais, permite fazer face a uma categoria de casos em particular, aumentando a segurança jurídica e confiança, com a possibilidade de serem proferidas decisões de maior qualidade, por provirem de juízes que melhor conhecem as matérias em discussão.

Entre outros, no caso em apreço, foi proposto um Decreto-Lei que criaria os Juízos de competência especializada e cujas alterações pretendidas ao nível da especialização dos tribunais incidiriam na criação de tribunais especializados em razão da espécie processual e da matéria, nos termos dos artigos 9º e 9º-A do ETAF, aprovado pela Lei nº13/2002, de 19 de fevereiro, como definido no seu artigo 1º.

Na realidade esta possibilidade de especialização dos tribunais administrativos fora consagrada na primeira versão da Lei nº13/2002, de 19.02, ETAF, no artigo 9º/4, mas o principal destaque é dado agora, aos tribunais Administrativos de Círculo.

Esta opção, versada no Anteprojeto de Proposta de Revisão teve por base a circunstância de terem sido identificados “os tribunais administrativos de círculo e os tribunais arbitrários com um volume processual significativo nas áreas de competência dos juízos especializados.“[5]

Desse modo, considerou-se que a forma mais eficaz de combater o aumento de pendências nestas áreas seria proceder ao desdobramento dos tribunais garantindo uma jurisdição mais adequada, mais eficiente e mais personalizada.

A intenção deste anteprojeto é a de que os tribunais administrativos de círculo, ainda que funcionem de modo agregado, sejam desdobrados em juízos de competência especializada, quando o volume ou a complexidade do serviço justifiquem, dentro da respetiva área de jurisdição, ou em jurisdição alargada.

Adicionalmente, com o aditamento de um artigo 44º-A ao ETAF, visa-se a criação de juízos de competência especializada administrativa, tais como [6]:

1.     juízo administrativo comum - cabendo-lhe conhecer, em primeira instância, de todos os processos que incidam sobre matéria administrativa que não esteja atribuída a outros juízos de competência especializada – esfera de competência residual;

2.  juízo administrativo social, ao qual compete conhecer dos processos relativos a litígios em matéria de emprego público e da sua formação, e relacionados com formas públicas ou privadas de proteção social;

3.   juízo de contratos públicos, que conhece os processos relativos à validade de atos pré-contratuais e à interpretação, validade, e execução de contratos administrativos. Estes juízos serão criados nos tribunais administrativos de círculo de Lisboa e do Porto, com jurisdição alargada sobre as áreas de jurisdição dos tribunais administrativos e fiscais limítrofes, como resulta do artigo 2º/2 do proposto Decreto-Lei, que criava os juízos de competência especializada.

4.  juízo de urbanismo, ambiente e ordenamento do território, que conhece dos processos relativos a litígios em matéria de urbanismo, ambiente e ordenamento do território sujeitos à jurisdição administrativa, e às demais matérias que lhe sejam deferidas por lei.

Contudo, a especialização não se cinge aos tribunais administrativos, prevendo o presente anteprojeto também a constituição de tribunais tributários especializados, tribunais que quando o volume ou a complexidade do serviço o justifiquem sejam desdobrados por decreto-lei em juízos de competência especializada, artigos 9º-A e 49º-A ETAF[7]:

1.     juízo tributário comum

2.     juízo de execução fiscal e de recursos contraordenacionais

Quanto a este ponto, salientar ainda que a especialização se pretendia extensível também aos tribunais superiores, com a previsão de criação de subsecções especializadas em função da matéria, por deliberação do CSTAF (Conselho Superior dos Tribunais Administrativos).

·      Administração e gestão dos tribunais: consagra-se um modelo de presidência, com competências reforçadas, que passa pela designação de um único presidente, coadjuvado por um administrador judiciário, e de um magistrado do Ministério Público coordenador, para um conjunto de tribunais administrativos de círculo e tribunais arbitrais integrados numa determinada área geográfica

·      Assessoria: procede-se à revisão do modelo dos gabinetes de apoio, estendendo-se aos Tribunais Centrais Administrativos a possibilidade de disporem destes gabinetes; e simplifica-se a criação dos gabinetes, remetendo para o regime previsto para os tribunais judiciais.

São várias as propostas de diplomas legislativos e de intervenção legislativa em diversos diplomas legais destinadas a promover “a eficiência, a celeridade e a desburocratização no âmbito da organização e funcionamento da jurisdição administrativa e fiscal”[8].

Outra das principais Propostas de Lei, relaciona-se com a elaboração de um diploma legal com vista à criação de Equipas de Recuperação de Pendências.

Os litígios na jurisdição administrativa e fiscal têm aumentado exponencialmente nos últimos anos, o que consequentemente tem levado ao aumento dos tempos de resposta dos tribunais e a um acumular de pendências.

Esta demora na resolução dos litígios colide com a plena realização da Justiça, razão pela qual devem ser tomadas medidas que contrariem esta infeliz tendência.

É assim, que surge nesta Proposta a criação de equipas de juízes para a “recuperação de processos pendentes de decisão final nos tribunais administrativos de círculo e nos tribunais tributários, ainda que tenham sido realizadas diligências de prova, e que tenham dado entrada até 31 de dezembro de 2012, tramitando os processos mais antigos”[9] como previsto no artigo 2º/1 da Proposta de Lei das Equipas de recuperação de pendências.

Prevê-se a criação de quatro equipas de recuperação de pendências (Equipa de Recuperação de Pendências da Zona Centro; da Zona de Lisboa e Ilhas; da Zona Norte; e da Zona Sul).

Até aqui, nada nos leva a criticar esta opção legislativa, contudo como menciona Maria Benedita Urbano, é na constituição das equipas que se levantam os maiores problemas.

           

Qualquer juiz de direito da jurisdição administrativa e fiscal poderá candidatar—se a estas equipas, sendo a colocação feita através de “movimento judicial ordinário ou extraordinário”, o que implica, citando a autora, “a criação de mais um foco de potencial conflito (...) a acrescer àquele que já existe por conta do movimento normal de colocação de juízes” [10].

Quanto a esta questão também Dulce Neto[11] “a eficácia desta medida dependerá, todavia, de uma efetiva e correta afetação de meios humanos a essa tarefa, para que a resolução das pendências mais antigas não se faça à custa do acumular das pendências mais recentes”; nas palavras de Maria Benedita, “as “novas pendências” rapidamente se transformarão em “velhas” pendências”[12].

Em suma, o Anteprojeto de Proposta de Lei de Alteração ao Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais fundado em razões de garantia da eficiência dos tribunais, de celeridade na resolução dos litígios para obtenção de uma decisão em prazo razoável, e por isso, de plena realização da justiça visa entre outras, alterar o ETAF na matéria relativa à especialização dos Tribunais Administrativos de Círculo em função da espécie processual e da matéria, à especialização dos tribunais tributários e ainda extensível aos tribunais superiores.

A solução proposta, com vista ao desdobramento destes tribunais (caracterizados por um elevado volume processual) em juízos mais especializados, quando o volume processual assim o justificar, permitirá efetivamente garantir uma jurisdição mais adequada às necessidades de cada matéria processual e por isso, permitirá assegurar uma jurisdição mais eficiente, de maior qualidade. Parece-nos, por tudo o que foi apresentado que é de saudar esta opção legislativa, que trará grandes vantagens à jurisdição não só administrativa, como também tributária. Não é, no entanto, de esquecer as consequências que sucessivas alterações legislativas podem implicar, nomeadamente um exercício contínuo de conhecimento e interpretação das novas alterações e das novas regras m e sua respetiva consolidação.

Pelos mesmos motivos, se propõe a criação de Equipas de Recuperação de Pendências, cuja principal finalidade, de combate ao acumular de pendências, se prevê prosseguida por grupos de juízes da jurisdição administrativa e fiscal. Como vimos, também esta proposta merece a nossa aprovação, desde que, o mecanismo de recuperação de pendências não se transforme num motor de propulsão gerador de novos outros processos pendentes nos nossos tribunais, o que no entendimento de Dulce Neto acarreta uma “efetiva e correta afetação de meios humanos a essa tarefa”.

Bibliografia:

• ·     Anteprojeto de Proposta de Lei de Alteração ao Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais e outros: http://www.smmp.pt/wp-content/uploads/Oficio-n-452-de-14-03-2018.pdf 
• 
  
• ·    Parecer do sindicato dos magistrados do ministério público acerca do Anteprojeto de Proposta de Lei de Alteração do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais e outros: http://www.smmp.pt/wp-content/uploads/06.04.2018-Parecer-SMMP-ETAF-2018.pdf 
• 
  
• ·  Propostas de intervenções legislativas na jurisdição administrativa e fiscal. As equipas para recuperação de pendências e as mais relevantes alterações ao Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais por Dulce Neto, Juíza Conselheira do Supremo Tribunal Administrativo in Revista de Direito Administrativo volume III, AAFDL, setembro de 2018
• 
  
• ·  Reforma do CPTA e do ETAF: reflexões cirúrgicas dobre mais esta reforma da justiça administrativa, por Maria Benedita Urbano, Professora da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra e Juíza Conselheira do Supremo Tribunal Administrativo in Revista de Direito Administrativo volume III, AAFDL, setembro de 2018

                             Rita Carvalha, subturma 2, 4ºAno Dia, 28078

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[1]  Reforma do CPTA e do ETAF: reflexões cirúrgicas dobre mais esta reforma da justiça administrativa, por Maria Benedita Urbano, Professora da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra e Juíza Conselheira do Supremo Tribunal Administrativo in Revista de Direito Administrativo volume III, AAFDL, setembro de 2018, pág.52.

[2] Idem

[3] Anteprojeto de Proposta de Lei de Alteração do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais e outros, pág.2.

[4] Idem

[5] Anteprojeto de Proposta de Lei de Alteração do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais e outros, pág. 88.

[6] Anteprojeto de Proposta de Lei de Alteração do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais e outros, pág. 3.

[7] Idem

[8] Anteprojeto de Proposta de Lei de Alteração do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais e outros, pág. 41.

[9] Anteprojeto de Proposta de Lei de Alteração do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais e outros, pág.27

[10] Reforma do CPTA e do ETAF: reflexões cirúrgicas sobre mais esta reforma da justiça administrativa, por Maria Benedita Urbano, Professora da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra e Juíza Conselheira do Supremo Tribunal Administrativo in Revista de Direito Administrativo volume III, AAFDL, setembro de 2018, pág.53.

[11] Propostas de intervenções legislativas na jurisdição administrativa e fiscal. As equipas para recuperação de pendências e as mais relevantes alterações ao Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais por Dulce Neto, Juíza Conselheira do Supremo Tribunal Administrativo in Revista de Direito Administrativo volume III, AAFDL, setembro de 2018, página 49.

[12] Reforma do CPTA e do ETAF: reflexões cirúrgicas sobre mais esta reforma da justiça administrativa, por Maria Benedita Urbano, Professora da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra e Juíza Conselheira do Supremo Tribunal Administrativo in Revista de Direito Administrativo volume III, AAFDL, setembro de 2018, pág.53.