Responsabilidade Civil por Erro Judiciário

Responsabilidade civil do Estado por erro judiciário:

Em Portugal, a responsabilidade civil do Estado por danos causados aos particulares no exercício das suas funções, afigura-se como imperativo duma sociedade moderna e democrática, regida pela Justiça e Direito, respeitando, sempre, os direitos fundamentais dos particulares.

Contudo, não se podem confundir as funções atribuídas ao Estado, sendo que todas elas se revelam como geradoras de responsabilidade civil quando ocorrem danos ao particulares, causados por órgãos ou entidades públicas.

Relativamente à função jurisdicional, aplica-se o Direito aos casos concretos, quando existirem litígios entre partes, sejam elas de Direito privado ou Público. Neste processo jurisdicional, a atuação do Estado é caracterizada pela imparcialidade.

Importa fazer, em primeiro lugar, um enquadramento da evolução deste regime na ordem jurídica Portuguesa.

Assim, a irresponsabilidade do Estado vigorou em Portugal até meados do séc. XIX. Porém, a primeira consagração da responsabilidade do Estado remonta à 1ª versão do Código de Seabra de 1867, entendendo-se que a norma aí consagrada (2403º), admitia, implicitamente, a responsabilidade civil do Estado por erro judiciário.

Após a revogação do Código, em 1982, e na falta expressa de legislação ordinária sobre o assunto, as normas constitucionais sempre foram utilizadas como fundamento para a apreciação dos casos de indemnização do Estado, no âmbito da função jurisdicional, inclusive no que diz respeito ao erro judiciário.

Cabe, deste modo, aludir ao artigo 22º da CRP. Este artigo acolhe a responsabilidade direta e solidária do Estado e demais entidades públicas, pelos atos funcionais de que resultem a violação a direitos, liberdades e garantias ou prejuízo a 3º. 

Para o Prof. Vital Moreira e Gomes Canotilho, o princípio da responsabilidade patrimonial direta do Estado, ao lado dos princípios da legalidade e judicialidade (3º e 20º CRP, respetivamente), apresenta-se como estruturante do Estado de Direito Democrático, enquanto elemento do direito dos particulares à reparação de danos causados por outrem.

De notar, que esta responsabilidade se diz “direta”, porque se permite ao lesado demandar diretamente o Estado em razão dos danos decorrentes da atividade da Função Pública. Diz-se, também, “solidária”, porque o Estado responderá pelos danos causados, sem que antes seja necessário a condenação específica do agente cuja ação ou omissão foi responsável pela ocorrência do dano.

No domínio da responsabilidade civil por danos provenientes do exercício da função jurisdicional, encontram-se duas grandes categorias: por um lado, o erro judiciário, de que trata o artigo 13.° da Lei 67/2007, atinente à actividade jurisdicional stricto sensu, ou seja, a decisões substancialmente jurisdicionais; por outro, o deficiente funcionamento da administração da justiça, tratado no artigo 12.° do mesmo Diploma, remetendo para o regime jurídico da responsabilidade por facto administrativo do Estado.

Debruçando-nos, agora, para o erro judiciário, é de salientar que muitas são as causas que podem conduzir a este.

A maior complexidade dos processos judiciais, a incontinência legislativa com que os operadores judiciários são, quase diariamente, confrontados nas últimas décadas e a proliferação de regimes jurídicos, em diplomas autónomos, pouco, ou nada, ajuda no exercício da função jurisdicional por parte dos órgãos competentes.

Por conseguinte, o artigo 13.° consagra a responsabilidade civil decorrente do erro judiciário, sendo a única categoria da responsabilidade civil pelo desempenho da função jurisdicional que obedece a um regime próprio, exclusivo para os actos dessa função, o que, se deve à especial natureza da função que incumbe aos tribunais.

Para que se apure se estamos perante um erro judiciário, é necessário averiguar se o acto é materialmente jurisdicional, ou seja, se foi emanado com a função inequívoca de resolver um litígio de interesses entre sujeitos que, a propósito do mesmo, assumem, em princípio, decisões controversas (artigo 202º da CRP). Se o acto não for materialmente jurisdicional, o Estado poderá ser responsabilizado nos termos da regra geral do artigo 12º do Regime Responsabilidade Extra-Contratual do Estado; se for acto jurisdicional mas não tiver sido praticado por um juiz, poderá ou não, conforme as situações, ser responsabilizado.

Cabe ter presente que não existe qualquer norma constitucional geral dedicada apenas a este tipo de responsabilidade do Estado, pelo que se deverá ter em conta somente o artigo 22º CRP, já referido e analisado supra.

Por outro lado, no artigo 13º/1 da Lei 67/2007 não é apresentada uma noção de “erro judiciário”. Contudo, são duas as situações previstas neste preceito legal: em 1º lugar, “as decisões jurisdicionais manifestamente inconstitucionais ou ilegais”; e, em 2º, “as decisões jurisdicionais injustificadas por erro grosseiro na apreciação dos respectivos pressupostos de facto”;

Na letra da lei poderia parecer que estão abrangidas quaisquer decisões que contenham algum erro na aplicação de determinado comando legal. Contudo esta interpretação não é correcta, pois a responsabilidade do Estado só ocorre quando fundada em erro judiciário manifesto das decisões judiciais quanto à aplicação de normas contitucionais ou da legislação ordinária, não bastando uma interpretação mais ousada da lei para fazer incorrer o Estado em responsabilidade civil.

Os erros de interpretação e de aplicação da lei corrigem-se, por regra, através dos recursos, ordinários ou extraordinários, podendo ainda sanar-se através da arguição de nulidades. Como confirmado pelo Acórdão do Tribunal da Relação de Coimbra, 3 Nov. 2015 “(…) está excluída a responsabilidade do Estado por atos de simples interpretação do direito e valoração dos factos (…) porque inseridos na essência da especificidade da função jurisdicional que, por isso, deve ser salvaguardada”.

Para melhor desenvolver este aspeto, faz-se referência ao Acórdão do STJ de 24 fev. 2015.

Assim: os danos decorrentes de “erro judiciário”, podem consistir num erro de direito ou num erro de facto. Porém, “o erro de direito deve ser manifestamente inconstitucional ou ilegal (…) devendo tratar-se de erro evidente e indesculpável de (…) aplicação de uma norma jurídica. O erro de facto deve ser (…) grosseiro, no que toca à admissão e valoração dos meios de prova e à fixação dos factos materiais da causa”;

Por outro lado, o Acórdão do Tribunal da Relação de Évora, de 2016, vem concluir, relativamente ao erro de direito, supra especificado, que «(…) para fundamentar a obrigação de indemnizar, terá de ser (…) procedente de culpa grave do errante, sendo que só o erro que conduza a uma decisão aberrante e reveladora de uma atuação dolorosa ou gravemente negligente é suscetível de ser qualificada como “erro grosseiro”»;

Para concluir este raciocínio, o conceito de erro judiciário tem vindo a ser interpretado de forma restrita, sendo necessário ter uma intensidade e gravidade especial. Ou seja, terá de ser um erro gerador de decisões absurdas, irracionais e que rompam com a harmonia do ordenamento jurídico.

Dando como exemplo situações respeitantes a decisões jurisdicionais manifestamente ilegais, pode-se aludir à aplicação de uma lei expressamente revogada, sem que haja qualquer questão de sucessão de leis no tempo; à aplicação da lei penal mais desfavorável para o arguido; ao conhecimento, na decisão, de questões não suscitadas pela partes e que não são de conhecimento oficioso, entre outros. Relativamente às decisões jurisdicionais manifestamente inconstitucionais apela-se àquelas que contendem com a Lei Fundamental, nomeadamente em matéria de direitos fundamentais, tendo como exemplo a hipótese de uma decisão que aceite meios de prova, como seja, a tortura, em processo penal, ou uma decisão que defira o pedido de extradição quando o crime é punido com pena de morte, segundo o direito do Estado requisitante.

Porém, o erro judiciário não ocorre em todo o momento, mas apenas com uma decisão jurisdicional com força de caso julgado, se errónea.

Conclui-se, também, que só pode haver lugar a erro judiciário no âmbito do exercício (por ação) da função jurisdicional.

Por fim, cabe saber quem abrange este núcleo. Serão apenas os juízes? Estes apresentam um estatuto especial de garantias que lhes permite o exercício da função jurisdicional de modo independente e imparcial. Contudo, entende-se que os jurados e juízes sociais (207º CRP) também abrangem este núcleo, pois apresentam as mesmas características supra mencionadas. Exclui-se o Ministério Público, que apenas será responsabilizado por mau funcionamento e não por erro judiciário, caso cause danos.

Relativamente aos árbitros, importa referir a Lei da Arbitragem Voluntária, o seu artigo 9º/4. O mesmo remete para a responsabilidade civil por erro judiciário, contudo a imputação será feita aos árbitros e não já ao Estado.

Finalmente, cabe referir as consequências desta responsabilização.

Apela-se, no artigo 13º/2 da Lei 67/2007 à revogação da decisão danosa, naturalmente em processo de recurso jurisdicional.

Aludindo ao Acórdão do STJ de 3 Dez. de 2009, o mesmo considera que tal revogação irá provir de um tribunal superior e ser obtida através de recurso, e que há-de ser na decisão revogatória que terá de reconhecer-se o carácter “manifesto” do erro de direito ou o carácter grosseiro na apreciação dos factos, que são pressupostos substantivos da responsabilidade do Estado, como analisado anteriormente.

Porém, se a decisão já transitou em julgado, a mesma já é definitiva e por isso não pode outro tribunal aferir e apreciar a ilicitude dessa decisão ainda que não seja com o intuito ou com a finalidade de a revogar.

Deste modo, o legislador optou por uma formulação restritiva: somente são suscetíveis de levar à responsabilidade do Estado as decisões judiciais manifestamente inconstitucionais, ilegais ou injustificadas por erro grosseiro na apreciação dos respectivos pressupostos de facto (artigo 13.º/1 do Diploma), exigindo-se, também, como pressuposto da admissibilidade do pedido indemnizatório, que a decisão em causa haja sido revogada pelo tribunal competente (artigo 13.º/2), como explicado anteriormente.

Para o Prof. Guilherme da Fonseca, tal “não se compadece com todos os casos em que não é legalmente possível interpor esse recurso (desde logo, os casos que se relacionam com a alçada dos tribunais)”. Para o Professor, “o melhor teria sido prever, como pressuposto processual, a exigência de uma séria probabilidade da existência de erro judiciário, pois, a ser como está, pode a norma do n.º 2 brigar com o princípio da judicialidade consagrado no art. 20.º, da constituição, conjugado com o direito à reparação dos danos que assiste a todos os cidadãos, nas situações em que se limita o direito de acção ou até se priva esse direito”.

Por fim, a competência material para o julgamento desta ação corresponde à jurisdição administrativa, nos termos do artigo 4º/1 alínea h), do ETAF.

Bibliografia:

Carla Amado Gomes, Ricardo Pedro, Tiago Serrão, O Regime de Responsabilidade Civil Extra-Contratual do Estado e Demais Entidades Públicas: Comentários à Luz da Jurisprudência, AAFDL 2017

Vitor Luís de Almeida, A Responsabilidade Civil do Estado por Erro Judiciário, D'Plácido Editora

Guilherme da Fonseca, A Responsabilidade Civil por Danos Decorrentes do Exercício da Função Jurisdicional (em especial, o erro judiciário) ( http://julgar.pt/wp-content/uploads/2016/05/05-Guilherme-da-Fonseca-erro-judici%C3%A1rio.pdf )

Fátima Galante, O Erro Judiciário: A Responsabilidade Civil por Danos Decorrentes da Função Jurisdicional, Tese Doutoramento 2013 

Funcionamento dos Tribunais Administrativos de Círculo: o antes e o depois da Reforma de 2015

Os Tribunais Administrativos de Círculo (TAC) são tribunais “locais”, funcionam com juiz singular, cabendo-lhe a decisão de facto e de direito, salvo nos casos em que a lei preveja o julgamento em formação alargada (Artigo 40º ETAF[i]).

A este respeito, pode dizer-se que o funcionamento dos tribunais de primeira instância com juiz singular é referenciado, nas orientações do Conselho da Europa, como um instrumento de promoção da duração razoável dos processos judiciais[ii].

No que respeita ao funcionamento e julgamento nos TAC, a Reforma de 2015 trouxe significativas e relevantes alterações.

A mais relevante das alterações prende-se com a revogação dos nºs 2 e 3 do art. 40º ETAF[iii]. Assim sendo, foram eliminadas as referências ao tribunal coletivo, que tinha competências de julgamento nas ações administrativas comuns, e à formação de três juízes, que intervinha nas ações administrativas especiais de valor superior à alçada do tribunal.  

Como refere o Professor Vieira de Andrade[iv], a anterior previsão de colegialidade da decisão parecia pressupor um certo receio histórico e situado perante a inexperiência dos juízes.

É certo que esta solução está em linha com aquilo que foi a evolução na jurisdição civil, onde se procedeu à abolição da formação coletiva de julgamento em primeira instância (Artigo 599º CPC de 2013[v]).

No entanto, esta solução de 2015 é criticada por parte da doutrina, que entende que a colegialidade não necessitaria de ser eliminada por completo do ETAF.

Para Carlos Carvalho, Juiz Conselheiro do Supremo Tribunal Administrativo (STA), a adoção desta medida no Contencioso Administrativo deve-se, em grande parte, a uma resposta aos efeitos “traumáticos” decorrentes daquilo que foi a aplicação e interpretação da jurisprudência uniformizada pelo STA.

Importa referir que esta alteração ao art. 40º ETAF determinou que os poderes do relator, definidos no art. 27º CPTA, se encontrem agora circunscritos aos processos dos tribunais superiores apreciados em primeiro grau de jurisdição.

O cenário da jurisprudência administrativa antes da Reforma de 2015

Os Tribunais superiores da jurisdição administrativa iam no sentido da rejeição dos recursos jurisdicionais interpostos de sentenças que, em ações administrativas especiais de valor superior ao da alçada, fossem proferidas pelo Tribunal de primeira instância em formação singular.

Assim sendo, esta corrente jurisprudencial entendia que, por força do art. 27º/2 CPTA, as sentenças proferidas por juiz singular, ao abrigo de alguma das alíneas do nº1 do mesmo preceito legal, apenas podiam ser impugnadas mediante a apresentação de reclamação para a conferência do Tribunal de primeira instância, estando portanto excluída a possibilidade de interposição direta de recurso jurisdicional daquelas sentenças para o TCA territorialmente competente.

Neste sentido, surgiu um Acórdão uniformizador de jurisprudência - Acórdão nº3/2012 STA, Proc. nº 0420/12 – no sentido de que “das decisões do juiz relator sobre o mérito da causa, proferidas sob a invocação dos poderes conferidos do art. 27º/1/i) CPTA, cabe reclamação para a conferência, nos termos do nº2, não recurso”.

Posteriormente, o STA, com julgamento em formação alargada nos termos do art. 148º CPTA, proferiu Acórdão datado de 05.12.2013 (Proc. nº 01360/13) no qual se sustentava que das “decisões sobre o mérito da causa proferidas por juiz relator, nas ações administrativas especiais de valor superior à alçada do tribunal cabe reclamação para a conferência, nos termos do art. 27º/2 CPTA, quer tenha sido ou não expressamente invocado o disposto no art. 27º/1/i)”.

O STA proferiu ainda o Acórdão datado de 26.06.2014 (Proc. nº 01831/13) sustentando que só “é possível a convolação do requerimento de interposição de um recurso em reclamação para a conferência se o requerimento tiver dado entrada dentro do prazo da reclamação” ", sendo que a "... circunstância de ter havido alguma prática jurisprudencial dos TCA's admitindo recurso em vez de reclamação, nos casos a que se referem os artigos 40.º, 3, do ETAF e 27.º, 2, do CPTA, não justifica modificar o entendimento, dado que (i) tal prática não era exata; (ii) não era uniforme pois contrariava a jurisprudência do STA (acórdão de 19-10-2010, proc. 0542/10) e (iii) não tratava de modo igual os interesses da parte ao trânsito em julgado de decisão favorável e os interesses da parte contrária a ver admitida a reclamação para além desse prazo ...".

Na 1ª secção do STA forem proferidos vários acórdãos nesse mesmo sentido.[vi]

Como se pode constatar, pelos Acórdãos citados e pela sua fundamentação, este entendimento transformava o art. 27º/2 CPTA numa “armadilha” para as partes e, dadas estas circunstâncias, foi necessário uma mudança, no sentido de promover a eficiência no funcionamento dos tribunais de primeira instância e dar algum prestígio à justiça administrativa. Dai ter surgido a solução de 2015, que em si mesma é igualmente passível de críticas.

Críticas à Reforma de 2015

Neste seguimento, há quem discorde da solução introduzida em 2015. 

O Juiz Conselheiro do STA, Carlos Carvalho, defende que esta não foi a melhor solução para o funcionamento dos TAC, já que se afigura como potencialmente limitadora das garantias que se mostravam conferidas no contencioso administrativo. Este Juiz não aceita a ideia de que o mau funcionamento do tribunal coletivo ou em formação de três juízes, decorrente do “mau uso” e de “más práticas” desenvolvidas ao longo dos anos pelos seus intervenientes, deva conduzir à total eliminação dessa forma de julgamento em sede de primeira instância nos TAC, e muito menos que tal solução fosse a única resposta possível no contexto do regime de impugnação através da reclamação para a conferência em aplicação do art. 27º CPTA[vii].

Para Carlos Carvalho outras soluções poderiam ter sido concebidas, tendo em conta o objetivo de tornar mais leves os julgamentos realizados nos tribunais administrativos e, assim, melhor rentabilizar os recursos humanos existentes em sede de primeira instância. Na visão do Juiz, tais objetivos não implicam, necessariamente, que se tivesse de optar por uma solução “radical” como aquela que se veio a adotar. Assim sendo, defende que era possível manter-se o julgamento em coletivo com um âmbito mais reduzido.

Acórdão Uniformização de Jurisprudência do STA nº 6/2017

Por último, cabe referir o mais recente Acórdão uniformizador de jurisprudência (Acórdão do STA nº6/2017, Proc. nº1469/16), que veio clarificar alguns aspetos. O mesmo veio sublinhar que “do despacho saneador proferido em ação administrativa especial de valor superior à alçada do tribunal administrativo de círculo cabe imediata interposição de recurso jurisdicional e não prévia dedução de reclamação para a conferência daquele tribunal”.

Este Acórdão fez a análise do art. 40º ETAF e do art. 27º CPTA: a aplicabilidade da norma do art. 27º CPTA, atendendo aos seus fins e objetivos que visa realizar e prosseguir, mostra-se circunscrita aos tribunais superiores. É apenas nesses tribunais, em que é no coletivo que reside o poder jurisdicional de decisão do litígio, funcionando o relator como uma emanação desse coletivo, que fará sentido todo o regime do art. 27º CPTA. Neste acórdão considera-se, assim, que não faz sentido exigir que as decisões prolatadas pelo juiz singular careçam, para serem suscetiveis de recurso jurisdicional, de prévia reclamação para a conferência do mesmo tribunal.

Sublinhe-se que o juiz ou tribunal singular detém todos os poderes processuais na respetiva instância, ao invés do relator nos tribunais superiores, a ponto do despacho saneador por si prolatado ser imediatamente impugnável através de recurso jurisdicional e sem dependência de prévia reclamação para a conferência. 

Concluindo, a circunstância de uma decisão ter sido proferida por um juiz singular não é suficiente para degradar uma sentença num mero despacho e, por essa forma, sujeitar a sua impugnação à forma de reclamação para a conferência.

Articulação do art. 40º ETAF com o art. 27º CPTA

Como já se referiu, a alteração ao art. 40º ETAF determinou que os poderes do relator, definidos no art. 27º CPTA se encontrem agora circunscritos aos processos dos tribunais superiores apreciados em primeiro grau de jurisdição.

Neste sentido, cabe atender ao disposto no Artigo 27.º/2 CPTA: dos despachos do relator cabe reclamação para a conferência, com exceção dos de mero expediente.

Nota clarificadora sobre o art. 27º/2 CPTA: pelo elemento literal da interpretação, deve entender-se que a palavra “relator” é uma qualificação que pressupõe a existência de um coletivo, sendo que a decisão é proferida por um juiz singular, agindo enquanto tal e não enquanto relator de um tribunal coletivo; para além do mais, a decisão proferida é uma verdadeira sentença e não um mero despacho.

Como é sublinhado pela doutrina, o intuito do art. 27º/2 CPTA é assegurar aos interessados uma válvula de espace para assegurar que quem controla ou julga o processo é o tribunal coletivo, não um dos seus juízes.

Podemos concluir que a reclamação não foi instituída pelo legislador como um obstáculo à interposição de recurso jurisdicional direto para os tribunais superiores de uma sentença de primeira instância. O objetivo foi evitar que as partes fossem constrangidas a lançar mão deste mecanismo mais pesado do recurso em todos os casos, conferindo-lhes um “meio adicional” de impugnação de determinadas decisões proferidas pelo relator.

Na redação anterior, o art. 40º/3 ETAF dizia: Nas ações administrativas especiais de valor superior à alçada, o tribunal funciona em formação de três juízes, à qual compete o julgamento da matéria de facto e de direito.

Apesar da existência desta norma, a verdade é que ela foi ignorada durante vários anos, tendo mesmo caído em desuso. Desde a reforma de 2002/2004, a esmagadora maioria das ações administrativas especiais era julgada em primeira instância, independentemente do valor da causa, por juiz singular, sendo das suas decisões finais interposto recurso jurisdicional para o Tribunal Central Administrativo (TCA). Tais recursos eram admitidos pelo juiz singular que havia proferido a decisão recorrida, seguindo-se a apreciação por parte do TCA sem qualquer exigência de reclamação para a conferência estabelecida no art. 27º/2 CPTA.

Além disso, o juiz singular muitas das vezes nem invocava qualquer alínea do art. 27º/1 CPTA para fundamentar o porquê da preterição da formação coletiva. Isto porque daí não se retiravam quaisquer consequências práticas.

Ou seja, nos casos em que se recorria, a referência ao art. 27º CPTA representava uma mera tentativa de justificação da intervenção decisória final do juiz de primeira instância.

Além disso, os Tribunais Administrativos nunca se opuseram a tal prática, aceitando-a pacificamente.

Por estas razões, há quem defenda que o art. 27º/2 CPTA já devia ter sido declarado inconstitucional pelo Tribunal Constitucional.

Mas essa declaração de inconstitucionalidade, a existir, traria consequências? Parece que não. Um eventual Acórdão nesse sentido pelo TC, com força obrigatória geral, já não afeta os casos julgados, pelo que já não teria um grande campo de aplicação, constituindo apenas um “mero consolo moral”, sem qualquer reflexo prático na sua situação jurídica.

Conclusões:

Até 2015, a regra era que a formação dos TAC fosse colegial, que estivessem presentes três juízes (art. 40º/3 ETAF).

Pelo exposto, pode-se concluir que, na prática, essa regra mais não era do que uma ficção. O que acontecia era que só um juiz é que proferia a decisão, enquanto os outros dois juízes mais não faziam do que “estar fisicamente presentes”.

Assim sendo, devido a todas as razões enunciadas, essa regra foi eliminada com a Reforma de 2015, permanecendo o art. 40º ETAF apenas com o seu nº1.

Essa alteração ao art. 40º ETAF determinou que os poderes do relator, definidos no art. 27º CPTA se encontrem agora circunscritos aos processos dos tribunais superiores apreciados em primeiro grau de jurisdição (sendo precisamente esse o entendimento do referido Acórdão Uniformizador de Jurisprudência do STA nº 6/2017), esvaziando a polémica, suscitada pela anterior redação desse preceito, relativa à questão de saber se a decisão do relator sobre o mérito da causa, em primeira instância, era passível de reclamação para a conferência, e não de recurso, em aplicação do nº1 desse mesmo artigo.

Apesar da Reforma de 2015, que eliminou algumas “confusões”, subsistem problemas, nomeadamente devido à manutenção do art. 27º/2 CPTA.

Nesse sentido, a melhor solução talvez seja a eliminação art. 27º/2 do CPTA, pois essa norma mais não é do que um mero obstáculo ao acesso à jurisdição superior. Seria a melhor solução, tendo em conta o princípio fundamental da promoção do acesso à justiça (corolário do princípio da tutela jurisdicional efetiva consagrado no art. 20º da Constituição da República Portuguesa).

Valéria João Custódio Murraças

Nº 28100, TA, SUB2

Bibliografia:

•            Carla Amado Gomes, Ana Fernanda Neves e Tiago Serrão, “Comentários à Revisão do ETAF e do CPTA”, AAFDL, 2016,  “A revisão do Código de Processo nos Tribunais Administrativos: aspetos inovatórios”, Carlos Alberto Fernandes Cadilha; “A revisão do ETAF e do CPTA: aspetos determinantes”, Mário Aroso de Almeida; “Alterações ao Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais”, Carlos Carvalho

•          José Carlos Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa – Lições, 2016, 15ª edição, Almedina

•          Marco Caldeira e Tiago Serrão, “De volta às reclamações para a conferência: (um)a decisão constitucionalmente adequada”, in Revista O Direito - Ano 147º - I - 2015

•       Tiago Serrão e Marco Caldeira, “As reclamações para a conferência na jurisprudência administrativa: análise crítica”, in Revista O Direito - Ano 145º (2013) - Nº 3

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[i]   De acordo com o disposto no Artigo 40.º/1 ETAF, exceto nos casos em que a lei processual administrativa preveja o julgamento em formação alargada, os tribunais administrativos de círculo funcionam apenas com juiz singular, a cada juiz competindo a decisão, de facto e de direito, dos processos que lhe sejam distribuídos.

[ii] Ana Fernanda Neves, “Âmbito de jurisdição e outras alterações ao ETAF”, Vol. 1, Nº 2 junho 2014, in E-pública, Revista eletrónica de Direito Público

[iii] Na anterior redação, o artigo 40.º ETAF disponha o seguinte:

1 - Os tribunais administrativos de círculo funcionam com juiz singular, a cada juiz competindo o julgamento, de facto e de direito, dos processos que lhe sejam distribuídos.

2 - Nas acções administrativas comuns que sigam o processo ordinário, o julgamento da matéria de facto é feito em tribunal colectivo, se tal for requerido por qualquer das partes e desde que nenhuma delas requeira a gravação da prova.

3 - Nas acções administrativas especiais de valor superior à alçada, o tribunal funciona em formação de três juízes, à qual compete o julgamento da matéria de facto e de direito.

[iv] Vieira de Andrade, "A Justiça Administrativa", 2016, 15ªedição

[v] Dispõe o art. 599º do CPC: A audiência final decorre perante juiz singular, determinado de acordo com as leis de organização judiciária.

[vi] Nesses acórdãos sustentou-se que o despacho saneador deve ser impugnado mediante prévia reclamação para a conferência e não imediatamente através de recurso jurisdicional (por exemplo, no Acórdão de 29.01.2015).

[vii] Carlos Carvalho, “Alterações ao Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais”, in “Comentários à Revisão do ETAF e do CPTA”, Carla Amado Gomes, Ana Fernanda Neves e Tiago Serrão, AAFDL, 2016

As Intimações no âmbito dos Processos Urgentes

 A forma da ação administrativa, principia o Professor Mário Aroso de Almeida, “corresponde ao processo declarativo comum do contencioso administrativo”[1], sendo, portanto, o modelo aplicável à maioria das situações ocorridas no âmbito desta disciplina. O Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), antecipa, não obstante, “cinco tipos de situações”[2] onde existe a necessidade de obter, com certa urgência, uma decisão relativa ao mérito da causa. Assim, o CPTA “institui 5 formas de processos especiais, caracterizados por um modelo (…) acelerado em razão de urgência”[3]. O Título III do CPTA recebe o nome de “processos urgentes”, porque as formas processuais especiais aí previstas são, de facto, “instituídas em razão da urgência na obtenção de uma pronúncia sobre o mérito da causa (…)”[4]. Deste modo, na verdade, o objetivo dos processos urgentes é precisamente obter a deliberação sobre o mérito da causa de forma mais rápida do que aquela “que resulta da tramitação da ação administrativa”[5]. O Artigo 36º/1 CPTA estabelece as cinco situações abrangidas pela forma especial processual: o contencioso eleitoral (98º), os procedimentos em massa (99º), os procedimentos de formação de certos tipos de contratos (100º - 103º-B), os pedidos de intimação para a prestação de informações, consulta de processos ou passagem de certidões (104º - 108º) e os pedidos de intimação para a proteção de direitos, liberdades e garantias (109º - 111º). A estas situações são aplicáveis, portanto, o número 2 e 3 do Artigo 36º, bem como o Artigo 147º CPTA.

O CPTA, mais especificamente o seu Título III, ainda assim, agrupa os processos urgentes ou na categoria das ações administrativas urgentes (ou, como refere o Professor José Vieira de Andrade, “impugnações urgentes”), ou na categoria das intimações. O Título III do CPTA, assenta, portanto, numa estrutura bipartida. Para efeitos deste trabalho, cabe colocar o foco na categoria das intimações.

As intimações, que abrangem tanto aquelas para a prestação de informações, consulta de processos ou passagem de certidões, bem como as que servem para a proteção de direitos, liberdades e garantias, constituem processos urgentes condenatórios, “que visam a imposição judicial, em regra dirigira à Administração, da adoção de comportamentos (…)”[6] ou da prática de atos administrativos (nos casos de intimação para a proteção de direitos, liberdades e garantias).

A intimação para a prestação de informações, consulta de processos ou passagem de certidões

Este tipo de intimação serve como meio de obtenção de “todas as pretensões informativas, quer esteja em causa o direito à informação procedimental ou o direito de acesso aos arquivos e registos administrativos (…), incluindo o acesso aos ficheiros públicos de dados pessoais”[7]. A utilização deste meio processual pressupõe, portanto, o incumprimento do dever de notificar ou informar por parte da Administração. Esta forma de processo urgente visa atribuir uma acelerada resposta a questões surgidas no âmbito “do exercício dos direitos dos cidadãos à informação e de acesso aos documentos administrativos”[8]. Estes direitos, que são análogos aos direitos, liberdades e garantias, encontram-se previstos no Artigo 286º/1/2 Constituição da República Portuguesa (CRP).

Perante a vastidão do alcance deste preceito, parece que nem sempre se concretizará “a razão de ser da urgência no uso deste meio processual”[9], podendo haver casos em que a satisfação de informação não está submissa a um prazo. O Professor Vieira de Andrade sublinha que uma possível razão da abstração deste processo urgente poderá ter que ver com a transparência, por se estar perante uma “prestação material meramente informática, fácil de decidir e que a Administração estará em condições de satisfazer em prazo curto”[10]. O Professor Mário Aroso de Almeida acrescenta que, perante estes casos, o interessado não visa obter uma decisão que defina a sua situação jurídica, mas sim pretende adquirir “uma simples prestação, que se cifra numa informação, numa certidão ou no acesso a documentos”[11], pelo que a Administração realizará apenas operações materiais e não atos administrativos – parecendo fazer sentido, então, o caráter célere atribuído a este procedimento.

A intimação pode ser empregue como meio acessório (Artigos 60º e 106º CPTA), ou como meio autónomo, caso em que se aplicam os Artigos 104º a 108º CPTA.

Relativamente à legitimidade ativa, a intimação pode ser requerida “pelos titulares dos direitos de informação” e ainda por todos aqueles que tenham legitimidade para dispor dos meios impugnatórios, nos casos de utilização da intimação para “efeitos de impugnação judicial”[12] – 104º/2 CPTA (a intimação pode ser utilizada de forma a obter notificação do ato administrativo: 60º/2 CPTA). Quanto aos requisitos substanciais, estes encontram-se na lei substantiva – Lei nº 46/2007 (LADA), Artigo 4º - que ressalva os segredos públicos e os segredos privados. Na mesma lei encontram-se estabelecidas “as regras procedimentais do acesso”[13], que deverão ser interpretadas à luz dos preceitos constitucionais que visam tutelar os direitos fundamentais processuais. O dever de prestar informação aplica-se “a órgãos de empresas públicas, a entidades no exercício das funções administrativas ou de poderes públicos e ainda a outras criadas para satisfazer, de modo específico, necessidades de interesse geral”[14].
Já quanto à legitimidade passiva, esta cabe, em princípio, à “pessoa coletiva de direito público” ou ao ministério “a cujos órgãos sejam imputáveis os atos praticados ou sobre cujos órgãos recaia o dever de praticar os atos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos” (cfr. Artigo 10º/2 CPTA).

Quanto à tramitação deste processo, previsto no Artigo 107º CPTA, esta começará com o autor, que deverá identificar devidamente o órgão responsável, para que a secretaria o possa citar. A entidade demandada terá de responder dentro de 10 dias (107º/1 CPTA). “Uma vez apresentada a resposta ou decorrido o respetivo prazo”[15], o juiz deverá decidir, exceto se considerar que será imprescindível realizar outras diligências. O Professor Mário Aroso de Almeida sublinha que “a celeridade do processo é (…) naturalmente reforçada”[16] pela própria natureza dos processos urgentes, cujo regime é nestes casos aplicável.

a intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias

A intimação, neste caso, será pedida quando “a célere emissão de uma decisão de mérito que imponha à Administração a adoção de uma conduta (…) se revele indispensável para assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia” (cfr. Artigo 109º/1 CPTA). Neste caso, a conduta que será imposta à Administração por meio de decisão, será imprescindível para tutelar os direitos, liberdades e garantias atribuídos pela CRP – Artigo 20º/5 – embora o CPTA permita uma aplicação mais alargada, de forma a cobrir todos os tipos de direitos, liberdades e garantias. A intimação poderá, do mesmo modo, “ser dirigida contra particulares”, de forma a “suprir a omissão, por parte da Administração, das providências adequadas a prevenir ou reprimir condutas lesivas dos direitos, liberdades e garantias do interessado” (cfr. Artigo 109º/2 CPTA). O Professor Mário Aroso de Almeida conclui, por isso, que este instrumento cobre “de modo transversal, todo o universo das relações jurídico-administrativas”[17].

O Professor José Vieira de Andrade sublinha para a importância de delimitar o conceito de “urgência” previsto no Artigo 109º CPTA – dependerá sempre do caso concreto, devendo  associar-se as “apreciações temporais de iminência a juízos de valor, numa ponderação própria das situações de necessidade”[18]. O Professor esclarece que, em princípio, “bastará que haja perigo de uma lesão séria para os direitos do particular”[19]. O Professor José Vieira de Andrade aponta ainda para a exigência que a lei faz de não ser “possível ou suficiente” o “decretamento provisório de uma providência cautelar” (cfr. Artigo 109º/1 CPTA) – que, a seu ver, parece ser um contrassenso, dado que se uma urgente decisão de mérito é essencial para evitar a lesão de algum direito, “então exclui automaticamente a admissibilidade de um processo cautelar”[20]. O Professor esclarece que, apesar da providência cautelar ser urgente, “não tem sentido quando a questão de fundo deva ser resolvida imediatamente”[21], pois não podem ser empregues de forma a obter decisões de mérito (resultados definitivos).

Relativamente à legitimidade, a ativa pertencerá aos titulares dos direitos, liberdades e garantias em questão, podendo também admitir-se a ação popular. Já a passiva pertence à pessoa coletiva ou Ministério, devendo, não obstante, “identificar-se, sempre que possível, a autoridade competente”[22].

O Professor Mário Aroso de Almeida explica que o processo em questão é “configurado segundo um modelo polivalente ou de geometria variável”[23], que irá intervir em situações de urgência normal (os trâmites estabelecidos no Artigo 110º/1/2 CPTA são seguidos; estes, “quando a complexidade da matéria o justifique” – cfr. Artigo 110º/2 – podem ser aqueles da ação administrativa, com a ressalva de que os prazos ficam reduzidos a metade) ou em situações “de especial urgência, em que a petição permita reconhecer a possibilidade de lesão iminente e irreversível do direito, liberdade ou garantia” – cfr. Artigo 110º/3 (em que pode o juiz reduzir o prazo estabelecido no Artigo 110º/1; “promover a audição do requerido”; ou “promover a realização, no prazo de 48 horas, de uma audiência oral, no termo do qual a decisão é tomada de imediato” – cfr. Artigo 110º/3 CPTA). O Professor Mário Aroso de Almeida, com base neste preceito, estabelece quatro possibilidades de tramitação possível dentro deste modelo: 1) “Modelo mais lento do que o normal”[24]: no âmbito da urgência normal, são os processos urgentes cuja complexidade obriga a que sejam utilizados os procedimentos da ação administrativa, só que com os prazos reduzidos a metade; 2) “Modelo normal”[25]: no âmbito de urgência normal, os processos urgentes seguem a tramitação prevista no Artigo 110º/1 CPTA; 3) “Modelo mais rápido do que o normal”[26]: no âmbito das situações de especial urgência, o processo segue o procedimento do Artigo 110º/3 a) CPTA; 4) “Modelo ultra-rápido”[27]: no âmbito das situações de extrema urgência, o processo segue o procedimento previsto no Artigo 110º/3 b) e c) CPTA.

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[1] Aroso de Almeida, Mário (2016) – Manual de Processo Administrativo. Lisboa: Almedina.

[2] Idem.

[3] Idem.

[4] Idem.

[5] Idem.

[6] Vieira de Andrade, José Carlos (2017) – A Justiça Administrativa (Lições). Coimbra: Almedina.

[7] Idem.

[8] Aroso de Almeida, Mário (2016) – Manual de Processo Administrativo. Lisboa: Almedina.

[9] Vieira de Andrade, José Carlos (2017) – A Justiça Administrativa (Lições). Coimbra: Almedina.

[10] Idem.

[11] Aroso de Almeida, Mário (2016) – Manual de Processo Administrativo. Lisboa: Almedina.

[12] Idem.

[13] Idem.

[14] Idem.

[15] Idem.

[16] Idem.

[17] Idem.

[18] Vieira de Andrade, José Carlos (2017) – A Justiça Administrativa (Lições). Coimbra: Almedina.

[19] Idem.

[20] Idem.

[21] Idem.

[22] Idem.

[23] Aroso de Almeida, Mário (2016) – Manual de Processo Administrativo. Lisboa: Almedina.

[24] Idem.

[25] Idem.

[26] Idem.

[27] Idem.

bibliografia

Aroso de Almeida, Mário (2016) – Manual de Processo Administrativo. Coimbra: Almedina.

Carlos Vieira de Andrade, José (2017) – A Justiça Administrativa (Lições). Coimbra: Almedina.

Leonor Vale

Nº 28518

01/11/2018