Os
Tribunais Administrativos de Círculo (TAC) são tribunais “locais”, funcionam
com juiz singular, cabendo-lhe a decisão de facto e de direito, salvo nos casos
em que a lei preveja o julgamento em formação alargada (Artigo 40º ETAF[i]).
A
este respeito, pode dizer-se que o funcionamento dos tribunais de primeira
instância com juiz singular é referenciado, nas orientações do Conselho da
Europa, como um instrumento de promoção da duração razoável dos processos judiciais[ii].
No
que respeita ao funcionamento e julgamento nos TAC, a Reforma de 2015 trouxe
significativas e relevantes alterações.
A
mais relevante das alterações prende-se com a revogação dos nºs 2 e 3 do art. 40º
ETAF[iii]. Assim
sendo, foram eliminadas as referências ao tribunal coletivo, que tinha
competências de julgamento nas ações administrativas comuns, e à formação de
três juízes, que intervinha nas ações administrativas especiais de valor
superior à alçada do tribunal.
Como
refere o Professor Vieira de Andrade[iv], a
anterior previsão de colegialidade da decisão parecia pressupor um certo receio
histórico e situado perante a inexperiência dos juízes.
É
certo que esta solução está em linha com aquilo que foi a evolução na
jurisdição civil, onde se procedeu à abolição da formação coletiva de
julgamento em primeira instância (Artigo 599º CPC de 2013[v]).
No
entanto, esta solução de 2015 é criticada por parte da doutrina, que entende
que a colegialidade não necessitaria de ser eliminada por completo do ETAF.
Para
Carlos Carvalho, Juiz Conselheiro do Supremo Tribunal Administrativo (STA), a
adoção desta medida no Contencioso Administrativo deve-se, em grande parte, a
uma resposta aos efeitos “traumáticos” decorrentes daquilo que foi a aplicação
e interpretação da jurisprudência uniformizada pelo STA.
Importa
referir que esta alteração ao art. 40º ETAF determinou que os poderes do
relator, definidos no art. 27º CPTA, se encontrem agora circunscritos aos
processos dos tribunais superiores apreciados em primeiro grau de jurisdição.
O cenário da jurisprudência administrativa
antes da Reforma de 2015
Os
Tribunais superiores da jurisdição administrativa iam no sentido da rejeição
dos recursos jurisdicionais interpostos de sentenças que, em ações
administrativas especiais de valor superior ao da alçada, fossem proferidas
pelo Tribunal de primeira instância em formação singular.
Assim
sendo, esta corrente jurisprudencial entendia que, por força do art. 27º/2
CPTA, as sentenças proferidas por juiz singular, ao abrigo de alguma das
alíneas do nº1 do mesmo preceito legal, apenas podiam ser impugnadas mediante a
apresentação de reclamação para a conferência do Tribunal de primeira
instância, estando portanto excluída a possibilidade de interposição direta de
recurso jurisdicional daquelas sentenças para o TCA territorialmente
competente.
Neste
sentido, surgiu um Acórdão uniformizador de jurisprudência - Acórdão nº3/2012
STA, Proc. nº 0420/12 – no sentido de que “das
decisões do juiz relator sobre o mérito da causa, proferidas sob a invocação
dos poderes conferidos do art. 27º/1/i) CPTA, cabe reclamação para a
conferência, nos termos do nº2, não recurso”.
Posteriormente,
o STA, com julgamento em formação alargada nos termos do art. 148º CPTA,
proferiu Acórdão datado de 05.12.2013 (Proc. nº 01360/13) no qual se sustentava
que das “decisões sobre o mérito da causa
proferidas por juiz relator, nas ações administrativas especiais de valor
superior à alçada do tribunal cabe reclamação para a conferência, nos termos do
art. 27º/2 CPTA, quer tenha sido ou não expressamente invocado o disposto no art.
27º/1/i)”.
O
STA proferiu ainda o Acórdão datado de 26.06.2014 (Proc. nº 01831/13)
sustentando que só “é possível a
convolação do requerimento de interposição de um recurso em reclamação para a
conferência se o requerimento tiver dado entrada dentro do prazo da reclamação”
", sendo que a "... circunstância
de ter havido alguma prática jurisprudencial dos TCA's admitindo recurso em vez
de reclamação, nos casos a que se referem os artigos 40.º, 3, do ETAF e 27.º,
2, do CPTA, não justifica modificar o entendimento, dado que (i) tal prática
não era exata; (ii) não era uniforme pois contrariava a jurisprudência do STA
(acórdão de 19-10-2010, proc. 0542/10) e (iii) não tratava de modo igual os
interesses da parte ao trânsito em julgado de decisão favorável e os interesses
da parte contrária a ver admitida a reclamação para além desse prazo ...".
Na
1ª secção do STA forem proferidos vários acórdãos nesse mesmo sentido.[vi]
Como
se pode constatar, pelos Acórdãos citados e pela sua fundamentação, este
entendimento transformava o art. 27º/2 CPTA numa “armadilha” para as partes e, dadas
estas circunstâncias, foi necessário uma mudança, no sentido de promover a eficiência
no funcionamento dos tribunais de primeira instância e dar algum prestígio à
justiça administrativa. Dai ter surgido a solução de 2015, que em si mesma é
igualmente passível de críticas.
Críticas à Reforma de 2015
Neste
seguimento, há quem discorde da solução introduzida em 2015.
O
Juiz Conselheiro do STA, Carlos Carvalho, defende que esta não foi a melhor
solução para o funcionamento dos TAC, já que se afigura como potencialmente
limitadora das garantias que se mostravam conferidas no contencioso
administrativo. Este Juiz não aceita a ideia de que o mau funcionamento do
tribunal coletivo ou em formação de três juízes, decorrente do “mau uso” e de
“más práticas” desenvolvidas ao longo dos anos pelos seus intervenientes, deva
conduzir à total eliminação dessa forma de julgamento em sede de primeira
instância nos TAC, e muito menos que tal solução fosse a única resposta
possível no contexto do regime de impugnação através da reclamação para a
conferência em aplicação do art. 27º CPTA[vii].
Para
Carlos Carvalho outras soluções poderiam
ter sido concebidas, tendo em conta o objetivo de tornar mais leves os
julgamentos realizados nos tribunais administrativos e, assim, melhor
rentabilizar os recursos humanos existentes em sede de primeira instância. Na visão
do Juiz, tais objetivos não implicam, necessariamente, que se tivesse de optar
por uma solução “radical” como aquela que se veio a adotar. Assim sendo,
defende que era possível manter-se o julgamento em coletivo com um âmbito mais
reduzido.
Acórdão Uniformização de
Jurisprudência do STA nº 6/2017
Por
último, cabe referir o mais recente Acórdão uniformizador de jurisprudência
(Acórdão do STA nº6/2017, Proc. nº1469/16), que veio clarificar alguns aspetos.
O mesmo veio sublinhar que “do despacho
saneador proferido em ação administrativa especial de valor superior à alçada
do tribunal administrativo de círculo cabe imediata interposição de recurso
jurisdicional e não prévia dedução de reclamação para a conferência daquele
tribunal”.
Este
Acórdão fez a análise do art. 40º ETAF e do art. 27º CPTA: a aplicabilidade da norma
do art. 27º CPTA, atendendo aos seus fins e objetivos que visa realizar e
prosseguir, mostra-se circunscrita aos tribunais superiores. É apenas nesses
tribunais, em que é no coletivo que reside o poder jurisdicional de decisão do
litígio, funcionando o relator como uma emanação desse coletivo, que fará
sentido todo o regime do art. 27º CPTA. Neste acórdão considera-se, assim, que
não faz sentido exigir que as decisões prolatadas pelo juiz singular careçam,
para serem suscetiveis de recurso jurisdicional, de prévia reclamação para a
conferência do mesmo tribunal.
Sublinhe-se
que o juiz ou tribunal singular detém todos os poderes processuais na respetiva
instância, ao invés do relator nos tribunais superiores, a ponto do despacho
saneador por si prolatado ser imediatamente impugnável através de recurso
jurisdicional e sem dependência de prévia reclamação para a conferência.
Concluindo,
a circunstância de uma decisão ter sido proferida por um juiz singular não é
suficiente para degradar uma sentença num mero despacho e, por essa forma,
sujeitar a sua impugnação à forma de reclamação para a conferência.
Articulação do art. 40º ETAF com
o art. 27º CPTA
Como
já se referiu, a alteração ao art. 40º ETAF determinou que os poderes do
relator, definidos no art. 27º CPTA se encontrem agora circunscritos aos
processos dos tribunais superiores apreciados em primeiro grau de jurisdição.
Neste
sentido, cabe atender ao disposto no Artigo 27.º/2 CPTA: dos despachos do relator cabe reclamação para a conferência, com
exceção dos de mero expediente.
Nota
clarificadora sobre o art. 27º/2 CPTA: pelo elemento literal da interpretação,
deve entender-se que a palavra “relator” é uma qualificação que pressupõe a
existência de um coletivo, sendo que a decisão é proferida por um juiz
singular, agindo enquanto tal e não enquanto relator de um tribunal coletivo;
para além do mais, a decisão proferida é uma verdadeira sentença e não um mero
despacho.
Como
é sublinhado pela doutrina, o intuito do art. 27º/2 CPTA é assegurar aos
interessados uma válvula de espace para assegurar que quem controla ou julga o
processo é o tribunal coletivo, não um dos seus juízes.
Podemos
concluir que a reclamação não foi instituída pelo legislador como um obstáculo
à interposição de recurso jurisdicional direto para os tribunais superiores de
uma sentença de primeira instância. O objetivo foi evitar que as partes fossem
constrangidas a lançar mão deste mecanismo mais pesado do recurso em todos os
casos, conferindo-lhes um “meio adicional” de impugnação de determinadas
decisões proferidas pelo relator.
Na
redação anterior, o art. 40º/3 ETAF dizia: Nas
ações administrativas especiais de valor superior à alçada, o tribunal funciona
em formação de três juízes, à qual compete o julgamento da matéria de facto e
de direito.
Apesar
da existência desta norma, a verdade é que ela foi ignorada durante vários
anos, tendo mesmo caído em desuso. Desde a reforma de 2002/2004, a esmagadora
maioria das ações administrativas especiais era julgada em primeira instância,
independentemente do valor da causa, por juiz singular, sendo das suas decisões
finais interposto recurso jurisdicional para o Tribunal Central Administrativo
(TCA). Tais recursos eram admitidos pelo juiz singular que havia proferido a
decisão recorrida, seguindo-se a apreciação por parte do TCA sem qualquer
exigência de reclamação para a conferência estabelecida no art. 27º/2 CPTA.
Além
disso, o juiz singular muitas das vezes nem invocava qualquer alínea do art.
27º/1 CPTA para fundamentar o porquê da preterição da formação coletiva. Isto
porque daí não se retiravam quaisquer consequências práticas.
Ou
seja, nos casos em que se recorria, a referência ao art. 27º CPTA representava uma
mera tentativa de justificação da intervenção decisória final do juiz de
primeira instância.
Além
disso, os Tribunais Administrativos nunca se opuseram a tal prática,
aceitando-a pacificamente.
Por
estas razões, há quem defenda que o art. 27º/2 CPTA já devia ter sido declarado
inconstitucional pelo Tribunal Constitucional.
Mas
essa declaração de inconstitucionalidade, a existir, traria consequências?
Parece que não. Um eventual Acórdão nesse sentido pelo TC, com força
obrigatória geral, já não afeta os casos julgados, pelo que já não teria um
grande campo de aplicação, constituindo apenas um “mero consolo moral”, sem qualquer
reflexo prático na sua situação jurídica.
Conclusões:
Até
2015, a regra era que a formação dos TAC fosse colegial, que estivessem
presentes três juízes (art. 40º/3 ETAF).
Pelo
exposto, pode-se concluir que, na prática, essa regra mais não era do que uma
ficção. O que acontecia era que só um juiz é que proferia a decisão, enquanto
os outros dois juízes mais não faziam do que “estar fisicamente presentes”.
Assim
sendo, devido a todas as razões enunciadas, essa regra foi eliminada com a Reforma
de 2015, permanecendo o art. 40º ETAF apenas com o seu nº1.
Essa
alteração ao art. 40º ETAF determinou que os poderes do relator, definidos no
art. 27º CPTA se encontrem agora circunscritos aos processos dos tribunais
superiores apreciados em primeiro grau de jurisdição (sendo precisamente esse o
entendimento do referido Acórdão Uniformizador de Jurisprudência do STA nº
6/2017), esvaziando a polémica, suscitada pela anterior redação desse preceito,
relativa à questão de saber se a decisão do relator sobre o mérito da causa, em
primeira instância, era passível de reclamação para a conferência, e não de
recurso, em aplicação do nº1 desse mesmo artigo.
Apesar
da Reforma de 2015, que eliminou algumas “confusões”, subsistem problemas,
nomeadamente devido à manutenção do art. 27º/2 CPTA.
Nesse
sentido, a melhor solução talvez seja a eliminação art. 27º/2 do CPTA,
pois essa norma mais não é do que um mero obstáculo ao acesso à jurisdição superior. Seria a melhor solução, tendo em conta o princípio fundamental da
promoção do acesso à justiça (corolário do princípio da tutela jurisdicional
efetiva consagrado no art. 20º da Constituição da República Portuguesa).
Valéria
João Custódio Murraças
Nº
28100, TA, SUB2
Bibliografia:
• Carla Amado Gomes, Ana Fernanda Neves e Tiago Serrão, “Comentários
à Revisão do ETAF e do CPTA”, AAFDL, 2016, “A revisão do Código de Processo nos Tribunais
Administrativos: aspetos inovatórios”, Carlos Alberto Fernandes Cadilha; “A
revisão do ETAF e do CPTA: aspetos determinantes”, Mário Aroso de Almeida; “Alterações ao Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais”, Carlos Carvalho
• José Carlos Vieira de Andrade, A Justiça
Administrativa – Lições, 2016, 15ª edição, Almedina
• Marco Caldeira e Tiago Serrão, “De
volta às reclamações para a conferência: (um)a decisão constitucionalmente
adequada”, in Revista O Direito - Ano 147º - I - 2015
• Tiago Serrão e Marco Caldeira, “As
reclamações para a conferência na jurisprudência administrativa: análise
crítica”, in Revista O Direito - Ano 145º (2013) - Nº 3
[i] De acordo com o disposto no Artigo 40.º/1
ETAF, exceto nos casos em que a lei processual administrativa preveja o
julgamento em formação alargada, os tribunais administrativos de círculo
funcionam apenas com juiz singular, a cada juiz competindo a decisão, de facto
e de direito, dos processos que lhe sejam distribuídos.
[ii] Ana
Fernanda Neves, “Âmbito de jurisdição e outras alterações ao ETAF”, Vol. 1, Nº
2 junho 2014, in E-pública, Revista eletrónica de Direito Público
[iii] Na
anterior redação, o artigo 40.º ETAF disponha o seguinte:
1 - Os tribunais
administrativos de círculo funcionam com juiz singular, a cada juiz competindo
o julgamento, de facto e de direito, dos processos que lhe sejam distribuídos.
2 - Nas acções
administrativas comuns que sigam o processo ordinário, o julgamento da matéria
de facto é feito em tribunal colectivo, se tal for requerido por qualquer das
partes e desde que nenhuma delas requeira a gravação da prova.
3 - Nas acções
administrativas especiais de valor superior à alçada, o tribunal funciona em
formação de três juízes, à qual compete o julgamento da matéria de facto e de
direito.
[iv] Vieira
de Andrade, "A Justiça Administrativa", 2016, 15ªedição
[v] Dispõe o
art. 599º do CPC: A audiência final
decorre perante juiz singular, determinado de acordo com as leis de organização
judiciária.
[vi]
Nesses acórdãos sustentou-se que o despacho saneador deve ser impugnado
mediante prévia reclamação para a conferência e não imediatamente através de
recurso jurisdicional (por exemplo, no Acórdão de 29.01.2015).
[vii] Carlos
Carvalho, “Alterações ao Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais”, in
“Comentários à Revisão do ETAF e do CPTA”, Carla Amado Gomes, Ana Fernanda Neves e Tiago Serrão, AAFDL, 2016
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