O desaparecimento da dicotomia ação comum/ação especial: o processo administrativo como uma plena jurisdição

Nota introdutória

Neste trabalho abordarei a matéria da dicotomia das ação administrativas não urgentes, isto é, da ação administrativa comum (doravante AAC) e da ação administrativa especial (doravante AAE). De seguida, farei uma breve explicação da solução adotada com a revisão de 2015 do CPTA, apontando algumas críticas que têm surgido por parte de alguns estudiosos sobre este tema. Por fim, irei fazer uma breve reflexão sobre o tema escolhido.

Em que consistia esta dicotomia?

O direito de acesso aos tribunais é um direito constitucionalmente consagrado (artigo 20º da Constituição da República Portuguesa), sendo que encontra a sua concretização no artigo 268º/4 da CRP, na medida em que se consubstancia no princípio da tutela efetiva dos cidadãos perante a Administração Pública.

Este princípio constitucional encontra-se reafirmado mo artigo 2º/2 do CPTA, que determina que «a todo o tempo o direito ou interesse legalmente protegido corresponde a tutela adequada junto dos tribunais administrativos». Importa ressalvar que, no âmbito da matéria administrativa, este princípio não se refere apenas à proteção dos direitos dos cidadãos, mas também do interesse público e dos valores coletivos, em particular, dos bens constitucionalmente protegidos.

Antes da revisão o CPTA (entre 2002 e 2015) existia um regime dualista quanto aos meios processuais dos processos não urgentes, cujos polos eram a ação administrativa especial (artigos 37º e ss do CPTA/2004) e a ação administrativa comum (artigo 46º e ss do CPTA/2004). O critério distintivo era «(…) o da existência, ou não, de uma relação jurídica paritária entre as partes – haveria um regime especial nos casos em que, na relação material controvertida, se afirmasse a autoridade de uma das partes sobre a outra (…)». Assim sendo, estaríamos perante um critério substantivo, em que a AAE era reportada à impugnação de atos e regulamentos administrativos, enquanto os demais litígios cabiam à AAC.

Apesar desta distinção, a matriz dualista tornou-se, ao longo do tempo, imperfeita, na medida em que começou a existir uma aproximação ao Direito Processual Civil e ao princípio da livre cumulação de pedidos, através do qual a AAE começava por se estender para além do seu âmbito – atos e normas -, tornando-se uma verdadeira AAC (artigo 5º do CPTA/2004).

A incoerência e a reduzida praticabilidade do modelo dualista

Muitos foram os estudiosos que se debruçaram sobre este tema, tendo dirigido as suas críticas a duas grandes ordens de razão: a incoerência e a falta de praticabilidade.

No respeitante a questões de incoerência, vejamos:

   O Professor Vasco Pereira da silva, entende que a diferenciação quanto ao tratamento feito aos atos e regulamentos administrativos, quanto à forma de processo, era alvo de muitas críticas. Isto na medida em que utilizar como justificação para este tratamento diferenciado, o poder administrativo, é um ideal que não corresponde à atualidade. O Direito Processual Administrativo, atualmente, não é limitado, pois é um contencioso de «plena jurisdição».

    Por outro lado, o Professor Sérvulo º/Correia defendia que devia existir uma dicotomia, na medida em que existiam questões específicas que mereciam uma reflexão especial face ao tratamento dado pelo processo civil, que tem aplicação subsidiária ao contencioso administrativo (artigos 1º e 35º CPTA). Apesar desta «excecionalidade de poderes», o Professor Vasco Pereira da Silva afirma que, através do artigo 212º/2 CRP, é possível verificar uma jurisdição autónoma, quanto aos litígios administrativos.

   É importante referir que em litígios que tinham como partes entidades administrativas, para apreciar a validade de atos administrativos, era utilizada a ação administrativa comum; por outro lado, se se pretendesse impugnar um ato por outro da mesma pessoa coletiva, a ação administrativa especial era competente.

   Também dificilmente se compreende, como afirma o Professor Miguel Assis Raimundo, o motivo pelo qual os pedidos relativos a contratos seguirem a AAC e os pedidos relativos a atos administrativos seguirem a AAE, uma vez que o princípio da fungibilidade está consagrado no artigo 278º CCP.

Quanto às questões de praticabilidade, o Professor José Carlos Vieira de Andrade, afirma que existem situações em que se coloca o problema de saber se a Administração é competente para praticar um ato administrativo impugnável (artigo 38º CPTA/2015), ou se o interessado pode propor uma ação, sem a emissão desse mesmo ato.

Assim sendo, este sistema dual provocaria demoras e incertezas por parte do interessado, na medida em que em caso de dúvida este iria propor duas ações, numa cumulação subsidiária, pois não saberia se seria a AAC ou a AAE corretas para o caso concreto.

A solução adotada com a reforma do processo administrativo

Em 2015 surgiu a mudança que a doutrina à tanto tempo propugnava. A AAC e a AAE uniram-se, dando lugar a uma jurisdição plena: a ação administrativa.

Esta nova solução é submetida ao regime, que até 2015, correspondia à AAE, sendo que sofreu grandes alterações, decorrentes da harmonização com o CPC/2013. Assim sendo e, a título de exemplo, no artigo 37º CPTA/2015, elenca vários litígios que podem ser apreciados segundo esta nova ação administrativa. Contudo, importa ressalvar que os litígios previstos no artigo citado, são meramente exemplificativos e não taxativos.

Opinião Crítica

A reforma de 2015 teve consequências muito relevantes quanto a esta matéria, como podemos verificar quanto à celeridade processual e segurança jurídica.

Contudo, importa referir que apesar do desaparecimento desta dicotomia, o que existiu foi um junção de ações, seguindo a forma de processo de uma delas (AAE). Assim sendo, o legislador continua a optar por um critério substantivo e não por um critério processual, como vários autores afirmam que este deveria fazer.

Maria Teresa Figueira Roldão Rocha da Silva

Nº aluno: 27818

Subturma 2

Bibliografia:

·         Almeida, Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo, Coimbra, 2016, editor Edições Almedina, S.A, 2ª edição;

·         Andrade, José Carlos Vieira de, Justiça Administrativa (Lições), Coimbra, 2015, editor Edições Almedina, S.A., 14ª edição;

·         Raimundo, Miguel Assis, Em Busca das especificidades processuais das formas típicas de actuação (a propósito da eliminação da distinção acção comum – acção especial no CPTA), in Revista Julgar/ Associação sindical de juízes portugueses, Coimbra 2007, nº 26 (Maio-Agosto de 2015);

·         Silva, Vasco Pereira da, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise: ensaio sobre as acções no novo processo administrativo, Coimbra, 2009, editor Edições Almedina, S.A.;