DA LEGITIMIDADE: A AÇÃO POPULAR NO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO PORTUGUÊS
I - Introdução
Pretende-se, com este trabalho, abordar o tema dos pressupostos processuais no âmbito do Contencioso
Administrativo, com destaque para a legitimidade processual. Será analisada,
com mais pormenor, a legitimidade processual e a sua concretização sob a
perspetiva da ação popular no contencioso administrativo português: em que
consiste, a sua organização e fundamentos – assim como a sua concretização.
Será feita ainda uma pequena abordagem ao nível da
ação popular, assim como à lei da ação popular (lei n.º 83/95, de 31 de Agosto).
II - Os pressupostos processuais
Tal como refere o Prof. Mário Aroso de Almeida, “a
regularidade da constituição da instância depende da observância de um conjunto
de requisitos de admissibilidade do julgamento do mérito da causa, a que é
correntemente dado o nome de pressupostos processuais”[1].
Posto isto, existem então algumas condições que
têm que estar preenchidas para que os Tribunais Administrativos apreciem o
mérito da causa de um pedido formulado – ou seja, pressupostos que têm que
estar preenchidos para que se possa aceder à justiça administrativa.
Além dos pressupostos, existem também elementos
essenciais da causa que têm que estar verificados. Assim, tal como o diz o Prof. José Vieira de
Andrade, para que exista um processo, ou uma relação jurídica processual, é
necessário que existam partes (sujeitos), um tribunal[2]
(e um objeto). São estes elementos que constituem as condições de existência da
ação. Sendo que, além desses elementos indispensáveis, existem outros,
considerados os “elementos essenciais da causa”[3],
como por exemplo: o pedido e a causa de pedir.
Relativamente aos pressupostos
processuais, estes estabelecem as condições em que os tribunais são obrigados a
julgar o mérito da causa – dado que a sua função é garantir uma tutela
jurisdicional efetiva, sempre que os pressupostos estiverem preenchidos, o
tribunal tem que administrar a justiça no caso concreto.
No entanto, existem também
fundamentos que obstam ao prosseguimento do processo, mesmo que certos
pressupostos processuais estejam preenchidos – conhecidos como exceções
dilatórias[4],
previstas no artigo 89.º do Código de Processo nos Tribunais administrativos
(doravante, CPTA). Assim, existem consequências para o processo no caso dos
pressupostos processuais não estarem preenchidos. A consequência típica é a
absolvição da instância, no entanto, no contencioso administrativo prevê-se que
seja proferido um despacho pré-saneador, permitindo a correção ou o suprimento
pelo autor dessas exceções, ao abrigo do art. 87.º do CPTA[5].
Relativamente aos pressupostos quanto às partes,
que é o que nos interessa no âmbito deste trabalho, existem vários,
nomeadamente: a personalidade judiciária; a capacidade judiciária; o patrocínio
judiciário e a legitimidade processual[6].
Vamos forcar-nos na legitimidade processual.
III - A legitimidade como
pressuposto processual
Tal como sustenta o Prof. Mário Aroso de Almeida,
“o CPTA assume a legitimidade como um pressuposto processual, não como uma
condição de procedência da ação”[7],
estando esta prevista nos artigos 9.º e 10.º do CPTA (referente à parte geral),
sendo que, na parte especial, também são adotadas regras referentes à
legitimidade para cada regime especial. Sendo que, a este nível, a lei começa
por distinguir entre legitimidade ativa (relativa à titularidade do direito) e
legitimidade passiva (relativa à entidade conta quem se formula o pedido)[8].
O legislador do contencioso administrativo, no
art. 9.º, nº1 do CPTA, considera como sendo parte legitima, ou seja, como tendo
legitimidade ativa direta[9],
o autor que alegue ser parte na relação material controvertida[10]
- construindo todo o sistema em torno da relação jurídica[11].
Como ressalva o Prof. José Carlos Vieira de Andrade, “de
facto, só é legitima e só tem utilidade uma decisão de fundo do tribunal se
estiverem presentes as pessoas ou entidades implicadas na relação
jurídico-administrativa a que se refere o litígio, também porque só para elas
valerá o caso julgado”[12].
No
entanto, e como veremos, no que toca à ação popular, o regime é diferente.
Assim, a
legitimidade é o que permite ao autor intentar uma pretensão em Tribunal, de
forma a ver solucionado o litigio que afeta o seu direito ou interesse
legalmente protegido.
IV – A ação popular
Para a professora Carla Amado Gomes, a ação popular
é um mecanismo de defesa dos interesses da coletividade, incidindo em
“grandezas maiores do que a capacidade de apropriação do sujeito individual”[13].
A Constituição da República Portuguesa (doravante,
CRP), reconhece, no seu art. 52.º, n.º 3, o direito à ação popular, entendendo
este como um direito fundamental que atende a todos os particulares
interessados. Assim, o direito de ação popular é “um instrumento de participação
e intervenção democrática dos cidadãos na via pública, da fiscalização da
legalidade, de defesa dos interesses da coletividade”[14].
A ação popular está assim prevista
na CRP e é regulada pelo CPTA e pela lei da Ação Popular (lei n.º 83/95, de 31
de Agosto). Desta lei resulta que na tramitação dos processos relativos à ação
popular, há que aplicar as regras do CPTA e as regras da referida lei.
A referida lei foi aprovada em 21 de
junho de 1995, referindo-se ao direito de ação popular, e aos casos em que pode
ser exercido este direito.
A ação popular está também relacionada com o principio da tutela
jurisdicional efetiva, como dissemos supra,
estando este contemplado no artigo 20.º e 268.º, n.º4 da CRP, que estabelece
que a todos os direitos dos particulares corresponde um meio de tutela e de
acesso aos tribunais, na medida em que é “um mecanismo de participação dos
administrados, conferindo o acesso aos tribunais”[15].
Assim, o direito de ação pode ser
exercido “por qualquer cidadão que se arrogue da titularidade de um direito ou
interesse legalmente protegido”[16],
vendo reconhecido o seu direito. Este apelo à
titularidade exclusiva desaparece, no entanto, tal como refere a Procuradora da
República Margarida Paz, no exercício da ação popular. Sendo que a ação pode
ser intentada, sempre que exista um interesse difuso, tal como previsto no
52.º, n.º3 da CRP e 9.º, n.º2 do CPTA[17].
Tal como o professor Paulo Otero refere que “mediante
a ação popular, pode dizer-se que todos os membros de uma comunidade (...)
estão investidos de um poder de acesso à justiça visando tutelar situações
jurídicas materiais que são insuscetíveis de uma apropriação individual”[18].
V – A legitimidade popular no
contencioso administrativo
Como dissemos supra,
o n.º 1 do art. 9.º do CPTA entende que tem legitimidade para a propositura da
ação quem alegue ser parte na relação material controvertida. No entanto, o n.º
2 do mesmo artigo refere que mesmo que o autor não seja parte na relação
material controvertida, pode propor e intervir em processos principais – sendo
essa legitimidade reforçada pelo art. 55.º, n.º1, alínea f) (no domínio da ação
de impugnação).
No entanto,
o art. 9.º, n.º 2 do CPTA consagra “um fenómeno de extensão da legitimidade”[19], de acordo com os
ensinamentos do Prof. Mário Aroso de Almeida. Assim, no caso particular da ação popular, a
lei admite a legitimidade de “qualquer pessoa, bem como as associações e
fundações defensoras dos interesses em causa, as autarquias locais e o
Ministério Público” para promoverem judicialmente a “defesa de valores e bens
constitucionalmente protegidos”[20].
De ressalvar, antes de mais, que a ação popular
não é, tal como refere o Prof. Tiago Serrão[21],
uma forma de ação ou de processo, mas sim uma forma de legitimidade processual
alargada. O 9.º, n.º2 do CPTA apenas refere o pressuposto que tem que estar
verificado, para que se possa aceder a qualquer uma das formas de processo
contempladas no CPTA, ou seja, este artigo confere o fundamento para acionar as
pretensões previstas no CPTA, sendo que “a ação popular pode revestir qualquer
das formas previstas no CPTA”[22],
ao abrigo do art. 12.º, n.º1 da lei n.º 83/95[23].
Assim, esse “alargamento” da legitimidade à ação
popular dá-se de modo a cumprir o principio da tutela jurisdicional efetiva,
garantindo uma tutela jurisdicional plena – dado que existem muitas situações
em que o litigio não pressupõe a existência previa de uma relação jurídica
entre as partes[24].
Embora o
art. 9.º, n.º 2 do CPTA não refira expressamente a ação popular, “ele tem em
vista o exercício, no âmbito do contencioso administrativo, por parte dos
cidadãos no gozo dos seus direitos civis e políticos”[25] - tal como referido no
art. 2.º, n.º1 da lei n.º 83/95, 31 de Agosto - do direito de ação popular.
Tal como diz o prof. Mário Aroso de Almeida “o
artigo 9.º, n.º 2 do CPTA, reconhece, em geral, a qualquer pessoa singular,
enquanto membro da comunidade, assim como ao Ministério Público, às autarquias
locais e às associações e fundações defensoras dos interesses em causa, o
direito de lançarem mão de todo e qualquer meio processual, principal ou
cautelar, existente no contencioso administrativo, para defesa de “valores e
bens constitucionalmente protegidos (...)””[26].
Assim, sempre que
seja violado um valor ou bem constitucionalmente protegido e que seja, para o
autor popular, suscetível de ferir a sua esfera ou a de qualquer outro cidadão,
esse interessado pode propor uma ação no exercício do seu direito de ação popular.
O prof. Mário
Aroso de Almeida sustenta que para que haja legitimidade popular, basta que
exista um interesse difuso[27],
ou seja, não tem que existir uma afetação incidente na esfera do particular
interessado (interesse individual), mas apenas uma afetação da esfera da
comunidade – sendo que esta basta para que o a legitimidade popular esteja
verificada e para que seja, consequentemente, proposta a ação.
O interesse difuso
é entendido como um “interesse plurindividual, supraindividual ou transindividual”[28],
distinguindo-se do interesse individual e do interesse público – ou seja, “são
interesses individuais generalizados, “de marcada dimensão social””[29].
Como diz o Prof.
Doutor Miguel Teixeira de Sousa, “os interesses difusos possuem uma dimensão
subjetiva própria”, dizendo ainda que “os interesses difusos não são interesses
sem sujeito ou sem titulares, mas antes interesses com uma pluralidade de
titulares”[30].
Assim, “os
interesses difusos cabem a todos e a cada um dos membros de uma classe ou de um
grupo, mas não são suscetíveis de apropriação individual por qualquer desses
sujeitos”[31]
– são interesses que são de todos e não são de ninguém.
Além do CPTA, no seu art. 9.º, n.º2, a
legitimidade da ação popular é também regulada pela lei n.º 83/95, de 31 de
Agosto, nomeadamente os artigos 2.º e 3.º, remetendo para ela o artigo 9.º, n.º
2, quando refere “nos termos previstos na lei”[32].
Assim, ao abrigo dos artigos 2.º e 3.º da lei n.º
83/95, tem legitimidade popular: “a) os cidadãos no gozo dos seus direitos
civis e políticos, isoladamente ou em grupo; b) as associações e fundações que
tenham por função estatutária a promoção do ambiente; c) as autarquias locais “em
relação aos interesses de que sejam titulares residentes na área da respetiva
circunscrição”” [33].
O prof. Mário Aroso de Almeida refere ainda que
esta remissão do art. 9.º, n.º2 para a lei da ação popular serve como
complemento ao 9.º, 2.º CPTA, na medida em que dessa resulta que “não se exige
nenhum elemento de conexão (...) como critério relevante para assegurar o
exercício do direito de ação popular, por qualquer cidadão, no âmbito do
contencioso administrativo”[34].
A lei da ação popular (lei n.º
83/95), define, completando o CPTA, os casos e termos em que pode ser exercido o direito à ação popular – quando esteja em causa a
violação
de um bem ou interesse constitucionalmente protegido, bem esse elencado no art.
9º/2 CPTA, sendo que, no entanto, “esse rol é meramente exemplificativos”[35].
Tal como refere o Prof. Mário Aroso de Almeia, as
situações mais frequentes de ação popular consistem na impugnação de atos
administrativos que causam lesão ao meio ambiente[36],
atos esses imputados a entidades públicas que desenvolvem atividades lesivas
para o ambiente – situações essas em que o autor tem legitimidade para
impugnar, ao abrigo do art. 55.º, n.1, alínea f) do CPTA[37].
VI – Conclusão
A legitimidade é um dos pressupostos que têm que
estar verificados para que o interessado possa ter uma decisão sobre o mérito
da causa da sua pretensão. Assim, é notável que a ação popular está também relacionada com o principio da tutela
jurisdicional efetiva, sendo este principio um dos seus principais fundamentos,
ao abrigo do artigo 20.º, n.º 1 e 52.º da CRP.
A ação popular é entendida como um mecanismo de
alargamento da legitimidade processual ativa, no âmbito do contencioso
administrativo, a quem não alegue ser parte numa relação material controvertida
– que, ao abrigo do art. 9.º, n.º2 do CPTA, é o requisito principal para que
alguém possa ser autor num processo principal, ou seja, para preencher o
pressuposto “legitimidade ativa”.
Nesta medida, a ação popular permite aos
interessados submeter uma ação contra a administração, mesmo que estes não
sejam titulares de um interesse pessoal ou de uma relação especifica com os
bens em causa, dado que o objeto da ação popular é a defesa dos interesses
difusos, ou seja, os interesses de toda a comunidade, tal como refere o Prof.
Paulo Otero[38].
Relativamente à revisão do CPTA e às consequências
que esta trouxe em matéria de ação popular, a Prof. Carla Amado Gomes refere
que as alterações não foram substanciais, na medida em que o 9.º, n.º 2 remete para
a lei 83/95, 31 de Agosto a definição dos traços gerais do seu regime[39].
Concluindo, e tendo em conta os ensinamentos do
Prof. Paulo Otero, a ação popular desempenha uma função de permissão, na medida
em que permite aos particulares controlar a legalidade da ação administrativa;
e, além disso, “confere um cunho de natureza objetivista à função do
contencioso administrativo”[40].
VII – Bibliografia
- Almeida, Mário Aroso de; Cadilha, Carlos
Alberto Fernandes, Comentário ao Código
de Processo dos Tribunais Administrativos, 4ª Edição, Almedina, 2017
- Almeida, Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo, 2º
Edição, Almedina, 2016
- Almeida, Mário Aroso de, Sobre
a legitimidade popular no contencioso administrativo português, in cadernos
de justiça administrativa, nº 101, 2013
- Aulas práticas de
Contencioso Administrativo e Tributário do
Prof. Tiago Serrão, sob a regência do Prof. Doutor Vasco Pereira da Silva, no 1º
semestre do ano letivo 2018/2019, Turma A Dia.
-
Canotilho, Gomes e Moreira, Vital, Constituição da
República Portuguesa anotada, 3ª Edição
Revista, Coimbra 1993
- Gomes, Carla
amado, Ação Pública e Ação Popular na
Defesa do Ambiente: reflexões breves, in Em homenagem ao professor doutor
Diogo Freitas do Amaral, Almedina, Coimbra, 2010
- José Carlos
Vieira de Andrade, A Justiça
Administrativa (Lições), 15ª edição, Almedina, 2016
- Paz, Margarida, Entre as Bases
da Política do
Ambiente e a Ação Popular: a legitimidade do Ministério Público na
defesa dos interesses difusos, in:
Revista Ministério Público, I52, Ano 38, Out-Dez 2017
-
Sousa, Miguel Teixeira de, A Legitimidade Popular na Tutela dos
Interesses Difusos, Lex, Lisboa, 2003
- Sulemane, Arlete, relatório subordinada ao tema “Dimensão jurídico-constitucional do direito de
acção popular”, no âmbito do doutoramento em ciências jurídico-civis, Lisboa, 2009/2010
Maria Manuel Oliveira.
Aluna nº 28118.
4º Ano, Turma B, Subturma 2.
23 de Novembro de 2018.
[2] José Carlos Vieira de
Andrade, A Justiça Administrativa
(Lições), 15ª edição, Almedina, 2016, pág. 261
[3] José Carlos Vieira de
Andrade, A Justiça Administrativa
(Lições), 15ª edição, Almedina, 2016, pág. 261
[5] José Carlos Vieira de
Andrade, A Justiça Administrativa
(Lições), 15ª edição, Almedina, 2016, pág. 271
[8] José Carlos Vieira de
Andrade, A Justiça Administrativa (Lições),
15ª edição, Almedina, 2016, pág. 277
[9] José Carlos Vieira de
Andrade, A Justiça Administrativa
(Lições), 15ª edição, Almedina, 2016, pág. 277
[10] Almeida, Mário
Aroso de, Manual de Processo
Administrativo, 2ª Edição, Almedina, 2016, pág. 209
[11] Almeida, Mário Aroso de; Cadilha, Carlos
Alberto Fernandes, Comentário ao Código
de Processo dos Tribunais Administrativos, 4ª Edição, Almedina, 2017,
artigo 9.º
[12] José Carlos Vieira de
Andrade, A Justiça Administrativa
(Lições), 15ª edição, Almedina, 2016, pág. 277
[13] Gomes, Carla amado, Ação
Pública e Ação Popular na Defesa do Ambiente: reflexões breves, in Em
homenagem ao professor doutor Diogo Freitas do Amaral, Almedina, 2010, Coimbra,
pág. 1185
[14] Sulemane, Arlete, relatório subordinada ao tema “Dimensão jurídico-constitucional do direito de
acção popular”, no âmbito do doutourameto em ciências jurídico-civis, Lisboa, 2009/2010, pág. 32
[15] Sulemane, Arlete, relatório subordinada ao tema “Dimensão jurídico-constitucional do direito de
acção popular”, no âmbito do doutourameto em ciências jurídico-civis, Lisboa, 2009/2010, pág. 33
[16] Paz, Margarida, Entre as Bases da Política do Ambiente e a Ação Popular: a
legitimidade do Ministério Público na defesa dos interesses difusos, in: Revista Ministério Público, I52, Ano 38, Out-Dez 2017,
p. 33
[17] Paz, Margarida, Entre as Bases da Política do Ambiente e a Ação Popular: a
legitimidade do Ministério Público na defesa dos interesses difusos, in: Revista Ministério Público, I52, Ano 38, Out-Dez 2017,
p. 33
[18] Otero, Paulo, A acção popular: configuração e valor no actual
Direito português, in Revista da Ordem dos Advogados, ano 59,
Dezembro 1999, Lisboa, pág. 872
[19] Almeida, Mário
Aroso de, Manual de Processo
Administrativo, 2ª Edição, Almedina, 2016, pág. 215
[20] José Carlos Vieira de Andrade,
A Justiça Administrativa (Lições),
15ª edição, Almedina, 2016, pág. 277
[21] Aulas práticas de Contencioso Administrativo e Tributário do Prof. Tiago Serrão, sob a
regência do Prof. Doutor Vasco Pereira da Silva, no 1º
semestre do ano letivo 2018/2019, Turma A Dia.
[23] Almeida, Mário
Aroso de; Cadilha, Carlos Alberto Fernandes, Comentário ao Código de Processo dos Tribunais Administrativos, 4ª
Edição, Almedina, 2017
[25] Almeida, Mário
Aroso de, Manual de Processo
Administrativo, 2ª Edição, Almedina, 2016, pág. 215
[26] Almeida, Mário Aroso de, Sobre a legitimidade popular no contencioso
administrativo português, in cadernos de justiça administrativa, nº 101,
2013, pág. 50
[27] Almeida, Mário Aroso de, Sobre a legitimidade popular no contencioso
administrativo português, in cadernos de justiça administrativa, nº 101,
2013, pág. 52
[28] Paz, Margarida, Entre as Bases da Política do Ambiente e a Ação Popular: a
legitimidade do Ministério Público na defesa dos interesses difusos, in: Revista Ministério Público, I52, Ano 38, Out-Dez 2017,
pág. 36
[29] Paz, Margarida, Entre as Bases da Política do Ambiente e a Ação Popular: a
legitimidade do Ministério Público na defesa dos interesses difusos, in: Revista Ministério Público, I52, Ano 38, Out-Dez 2017,
pág. 36
[30] Sousa, Miguel Teixeira de, A Legitimidade Popular na Tutela dos
Interesses Difusos, Lex, Lisboa, 2003, pág. 21
[31] Sousa, Miguel Teixeira de, A Legitimidade Popular na Tutela dos
Interesses Difusos, Lex, Lisboa, 2003, pág. 23
[32] Almeida, Mário Aroso de, Sobre a legitimidade popular no contencioso
administrativo português, in cadernos de justiça administrativa, nº 101,
2013, pág. 50
[33] Gomes, Carla amado, Ação
Pública e Ação Popular na Defesa do Ambiente: reflexões breves, in Em
homenagem ao professor doutor Diogo Freitas do Amaral, Almedina, Coimbra, 2010,
pág. 1194
[34] Almeida, Mário Aroso de, Sobre a legitimidade popular no contencioso
administrativo português, in cadernos de justiça administrativa, nº 101,
‘092013, pág. 51
[35] Sulemane, Arlete, relatório subordinada ao tema “Dimensão jurídico-constitucional do direito de
acção popular”, no âmbito do doutoramento em ciências jurídico-civis, Lisboa, 2009/2010, pág. 33
[36] Gomes, Carla amado, Ação
Pública e Ação Popular na Defesa do Ambiente: reflexões breves, in Em
homenagem ao professor doutor Diogo Freitas do Amaral, Almedina, 2010, Coimbra,
pág. 1185
[37] Almeida, Mário Aroso de, Sobre a legitimidade popular no contencioso
administrativo português, in cadernos de justiça administrativa, nº 101,
2013, pág. 55
[38] Otero, Paulo, A acção popular: configuração e valor no actual Direito
português, in: Revista da Ordem dos
Advogados, ano 59, Dezembro 1999, Lisboa, pág. 872
[39] Gomes, Carla amado, Ação
Pública e Ação Popular na Defesa do Ambiente: reflexões breves, in Em
homenagem ao professor doutor Diogo Freitas do Amaral, Almedina, Coimbra, 2010,
pág. 1188
[40] Otero, Paulo, A acção popular: configuração e valor no actual Direito
português, in: Revista da Ordem dos
Advogados, ano 59, Dezembro 1999, Lisboa, pág. 891 e 892
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