Impugnação de atos sem (necessária) eficácia externa

Segundo o artigo 148.º do CPA, o ato administrativo é classificado como um ato jurídico com eficácia externa. E já antes estabelecia o artigo 51.º n.º 1 do CPTA, que eram impugnados os atos administrativos com eficácia externa, especialmente aqueles cujo conteúdo seja susceptível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos. À partida, para que um ato jurídico concreto praticado no exercício de poderes administrativos possa ser objecto de impugnação, é necessário que ele se projecte sobre situações jurídicas respeitantes a entidades distintas daquela que os emite. Ficam assim, excluídos do universo dos atos que podem ser objecto de impugnação contenciosa, aqueles que contenham decisões de âmbito meramente interno, no sentido de que possuem um alcance estritamente intra-administrativo, esgotando os seus efeitos no estrito âmbito da entidade que os emite.

Porém, o CPTA não consagra tão rígida referência, como resulta da alínea b) do n.º 2 do artigo 51.º, que admite a impugnabilidade de atos intra-administrativos, praticados por órgãos de uma mesma entidade pública em relação a outros órgãos pertencentes a essa mesma entidade, no âmbito do que tem sido qualificado como relações interorgânicas. Mas já anteriormente à revisão de 2015, a mesma solução resultava da previsão da alínea d) do n.º 1 do artigo 55.º do CPTA.

Nos nossos dias, explica o Professor Vasco Pereira da Silva, que a realidade interna das entidades públicas rende a ser crescentemente caracterizada por fenómenos de conflitualidade que decorrem de opções, ao nível da distribuição de competências, assentes na atribuição (não apenas transitória) de poderes e de deveres, em posição de antagonismo perante outros órgãos da mesma entidade pública. É por esse motivo que, na alínea b) do n.º 2 do artigo 51.º, o Código admite a impugnação de atos sem eficácia externa, que não se dirigem a fixar os direitos da administração ou dos particulares, ou os respectivos deveres, no âmbito das relações jurídicas que entre uma e outros se estabelecem, mas cujos efeitos se esgotam no plano intra-administrativo.

Decisivo é, porém, que os atos em causa possuam conteúdo decisório, ainda que se trate de decisões internas, tomadas no âmbito de relações jurídicas interorgânicas. Por outro lado, cumpre recordar que o requisito da definitividade horizontal foi assumidamente afastado do regime da impugnabilidade. Como, já anteriormente à revisão de 2015 resultava da referência, no artigo 51.º n.º 1 e 3, a possibilidade de o ato a impugnar não por termo a um procedimento administrativo e, após a revisão, muito claramente resulta da previsão da nova alínea a) do n.º 2 do artigo 51.º, não são apenas impugnáveis os atos finais, que põem termo a procedimentos administrativos, mas também podem ser impugnados atos que não sejam o ato final do procedimento. supra

Foi supra referido que os atos internos podem ser de dois tipos, consoante sejam praticados:

i) Fora do âmbito de procedimentos administrativos com relevância externa; ou

ii) no âmbito de procedimentos administrativos com relevância externa.

E foi esclarecido que, no meu entendimento, neste último caso, só são internos os atos que certos órgãos pratiquem em relação a outros órgãos da mesma entidade pública, apenas vinculando órgãos da própria entidade pública no âmbito da qual o procedimento corre os seus termos, pelo que não são internos os atos decisórios praticados ao longo dos procedimentos, que, ainda parcialmente, definem situações jurídicas dos interessados.

Contudo, segundo a doutrina seguida, a verdade é que é imprecisa a linha divisória pela qual passa a delimitação do conceito de eficácia externa, que, como vimos, o artigo 148.º do CPA erigiu em critério identitário da figura do ato administrativo, mas cuja aplicação concreta em zonas de fronteira se presta a alguma subjectividade, com o consequente risco de flutuações indesejáveis.

É este motivo que explica a previsão da nova alínea a) do n.º 2 do artigo 51.º do CPTA. Segundo o Professor Vasco Pereira da Silva, em princípio, as decisões tomadas no decurso de procedimentos administrativos que resolvam questões que, nesse âmbito, se coloquem, em termos de essas questões não poderem vir de novo a ser apreciadas em momento procedimental subsequente têm eficácia externa, pelo que são atos administrativos. Mas ainda que, no caso concreto, se entenda que decisões desse tipo não têm tal natureza, a alínea a) do n.º 2 do artigo 51.º assegura, em qualquer caso, a respectiva impugnabilidade.

O Professor ainda refere que, subjacente à previsão da nova alínea a) do n.º 2 do artigo 51.º está, na verdade, o propósito de, independentemente de construções conceptuais, se assegurar a impugnabilidade dos atos centrais que, com a reconhecida clarividência, falava Maria Araújo Torres, quando defendendo que a determinação dos atos administrativos contenciosamente impugnáveis, designadamente quando inseridos em procedimentos complexos, há-de obedecer a um critério pragmático, visando assegurar que a intervenção do tribunal não ocorra nem demasiados cedo (redundando em desperdício da atividade judicial) nem demasiado tarde (redundando em desperdício a atividade das administrações e dos particulares e correndo o risco de não assegurar tutela judicial efectiva aos direitos ou interesses em causa), apontava a necessidade de se partir da análise de cada procedimento especial e determinar qual é aí o ato central (que não coincide necessariamente com o ato final do procedimento), que condiciona relevantemente - segundo critérios de normalidade - os atos procedimentais subsequentes, que assim surgirão como meros atos complementares, e no qual (ato central) radica a lesão dos direitos ou interesses legítimos dos impugnantes. 
Sendo assim, fica claro, que no atual regime jurídico existe, em sentido estrito, a possibilidade de impugnar atos sem (necessária) eficácia externa, tendo em conta o conceito de eficácia externa detalhadamente referido na doutrina apresentada.

José Santos, n.º 24431;

4.º Ano, Subturma 2.

BIBLIOGRAFIA

ALMEIDA, Mário Aroso de - Manual de Processo Administrativo, 3.ª Edição, Almedina, Lisboa, 2017;

SILVA, Vasco Pereira da - O contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, 2.ª Edição, Almedina, 2013.