LITIGÂNCIA EM MASSA:

Os processos em massa e o contencioso dos procedimentos em massa

Para a análise desta temática, comecemos com uma passagem do Professor Doutor João Tiago Silveira que me parece pertinente: “Um sistema processual ajustado aos tempos atuais deve saber responder a uma carga processual muito mais elevada do que em tempos anteriores e a um tipo de litigância que é, frequentemente, padronizada. Daí que nos pareça fundamental o estudo e o aprofundamento do mecanismo dos processos em massa, bem como de outros instrumentos de agilização processual. A evolução deste tipo de mecanismos e a adaptação do sistema judicial à sua existência e o seu correspondente aproveitamento é condição essencial para que os tribunais se possam adaptar ao perfil de litigância e litigantes que hoje marca presença no Contencioso Administrativo”. Neste sentido, urge esclarecer as novidades em matéria de litigância em massa introduzidas pela revisão do CPTA que, podemos começar já por referir, são, na sua generalidade, positivas e merecem ser saudadas.

Relativamente aos processos em massa (regime dos processos com andamento prioritário segundo o A.48º CPTA), e segundo a Professora Doutora Carla Amado Gomes, “A introdução deste mecanismo na reforma de 2002/2004 visou dar resposta a pressões sentidas pelo juiz administrativo, nomeadamente as que se prendem com o surgimento de um elevado número de processos envolvendo pedidos cuja resposta assenta na análise das mesmas normas, aplicáveis a situações plúrimas”. Diferentemente do que decorre de situações de apensação (A.28º CPTA), neste mecanismo há uma seleção de processos especialmente representativos que apresentem elementos de conexão ou semelhanças, tendo em conta a tutela de interesses individuais homogéneos, aos quais se aplica o regime dos processos urgentes (esta remissão implica a atribuição de um “bónus” em nome da tutela da posição dos autores nos processos suspensos), ficando os restantes a aguardar a decisão do processo-piloto ou processo modelo. De uma forma genérica, visa-se com este mecanismo, e embora não haja no nosso ordenamento jurídico a regra do precedente, a formação de decisões judiciais que servem como exemplo ou padrão para outros casos.

No que respeita ao contencioso dos procedimentos em massa (A.36º/1/b), A.97º/1 e A.99º CPTA), também se pronuncia a Professora Doutora Carla Amado Gomes no sentido de que “O A.99º CPTA pretende dar resposta célere a um determinado tipo de contencioso, cíclico, abundante, gerador de instabilidade nos serviços administrativos e potenciador de decisões contraditórias, que o legislador crismou de procedimentos de massa”. Nos termos do Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 05/07/2017, “…por determinação legal, este específico meio processual urgente destina-se a litígios envolvendo procedimentos administrativos cujo objeto se centra em concursos de pessoal, realização de provas e recrutamento em que, pelo menos, 51 interessados concretizem a posição jurídica de candidatos/opositores, isto é, tenham manifestado a sua vontade de intervir no concreto procedimento de concurso de pessoal, de realização de provas ou de recrutamento”.

Clarificada, embora de uma forma breve, a noção de cada um dos processos objeto de análise, cabe-me elucidar acerca de um conjunto de dissemelhanças que considero fundamentais:

• ·    No A.48º CPTA estão em causa mais de 10 processos físicos. No A.99º CPTA, o que é determinante do uso da via processual é a declaração, no primeiro processo, de que se trata de um pedido, impugnatório ou condenatório, relativo a um procedimento no qual intervieram mais de 50 pessoas. Ou seja, enquanto que o primeiro dispositivo consagra um mecanismo de agilização processual que confere urgência a um ou alguns processos, o segundo, pelo contrário, traduz um processo de estabilização rápida de um contencioso volumoso que reconhece urgentes todos os processos apensados e os trata como um único;
• ·     No A.48º CPTA, o Presidente do Tribunal pondera se há semelhança entre os mais de 10 processos e determina a seleção do mais ilustrativo e do que confere uma análise mais globalizada (processo-piloto), bem como a apensação de mais alguns cuja análise conjunta seja imprescindível, ouvidas as partes. No A.99º CPTA, presume-se a identidade de razões e determina-se a apensação obrigatória, sem audição das partes;
• ·      No A.48º CPTA não se encurta o prazo para a propositura das ações (por se tratar de pedidos impugnatórios, será de 3 meses nos termos do A.58º/1/b) CPTA. No A.99º CPTA, reduz-se este prazo a 1 mês (A.99º/2 CPTA);
• ·     No A.48º CPTA, além da decisão proferida no processo selecionado, verificar-se-ão mais tantas decisões quantos aos processos suspensos cujos autores não desistiram dos pedidos. No A.99º CPTA, há apenas uma decisão proferida nos processos apensados.

Expostas as principais diferenças entre estes mecanismos, cabe-me especificar um pouco o seu regime típico, pelo que, para tal, comecemos pelos processos em massa. Foram algumas as alterações que se fizeram sentir neste âmbito com a revisão do CPTA:

• Reduziu-se o número mínimo de processos necessários ao desencadear da metodologia de seleção prioritária: de 20 passámos para 10 (A.48º/1 CPTA). Esta redução visa potenciar a utilização do mecanismo, deixando a um número inferior a 10 processos com as características de similitude a opção da simples apensação;
• Antes, o tribunal apenas poderia utilizar o mecanismo quanto a processos a correr no mesmo tribunal, mesmo que perante diferentes juízes. Com a modificação que agora se acolhe, e muito pelo impulso proporcionado pela doutrina que agora não necessita de encetar qualquer interpretação extensiva, o regime dos processos em massa passa a aplicar-se também quanto a processos pendentes em tribunais diferentes, fenómeno tradicionalmente designado pelo nome de pulverização de processos por vários tribunais (possibilidade prevista no A.48º/6 CPTA). Trata-se de uma solução que, na ótica do Professor Doutor Mário Aroso de Almeida, faz todo o sentido, uma vez que este autor reconhece que as regras de competência territorial dispersam, ainda que não propositadamente, processos de objeto idêntico por diversos tribunais. Nesta situação, o Presidente do Supremo Tribunal Administrativo passa a ter o dever de acompanhar e vigiar a tramitação processual global dos tribunais administrativos para verificar se e quando se verificam os requisitos do mecanismo e determinar a sua aplicação (A.48º/7 CPTA);
• Na versão anterior do CPTA, os autores nos processos que aguardavam suspensos a decisão no processo-piloto  teriam de escolher uma de entre quatro alternativas: poderiam requerer a extensão ao seu caso da decisão adotada no processo que avançou, ou solicitar a continuação do seu processo (tratava-se da situação de um autor que terá ficado insatisfeito com a decisão do processo selecionado e que pretendia convencer o juiz da causa a decidir de forma inversa à adotada nesse processo), ou recorrer da sentença proferida no processo- -piloto, ou desistir do processo. Em contrapartida, o novo regime implica que o autor no processo suspenso (essa suspensão depende de audição das partes, isto é, dos autores dos processos, entidades demandada e contrainteressados, sendo um reflexo dos princípios do contraditório e da audiência dos interessados) passe a ser confrontado com uma tripla escolha face à decisão do processo-piloto, eliminando a hipótese de continuação do processo suspenso por se considerar contraproducente: no caso de a decisão no processo-piloto lhe ser desfavorável, pode desistir, pode recorrer da decisão adotada no prazo de 30 dias após ser dela notificado (expressão do princípio da tutela efetiva e igualdade, embora alguma doutrina levante problemas de legitimidade pelo facto de estar em causa um recurso de uma decisão na qual o autor não é parte) ou pode optar por nada fazer. Se, passados esses 30 dias, nada fizer, presume-se que aceita a decisão-piloto e a concomitante extensão oficiosa dos efeitos desta ao seu caso, determinada pelo tribunal (A.48º/9/10/11 e 161º CPTA), solução que me parece duvidosa, na medida em que estamos perante processos semelhantes, mas não iguais. Perante o exposto, suscitam-se muitas dúvidas. Perguntemos em primeiro lugar: o tribunal competente é o coletivo do qual emanou a decisão no processo-piloto ou o juiz do processo suspenso? A Professora Doutora Carla Amado Gomes responde a esta dúvida, considerando que será o juiz do processo, pois “deverá ser junto deste que o autor apresenta o recurso ou a desistência e, portanto, só ele domina o estado do processo de molde a apurar se a decisão de extensão é cabível”. Para além disto, é curioso que o A. 48º/9 CPTA não faça qualquer referência aos autores dos processos-piloto, mas tal não deve significar que estes não gozem do direito de recurso, até porque a decisão que decorre do seu processo também lhes pode ser desfavorável e, assim, eles pretenderem o exercício da sua tutela jurisdicional efetiva;
• Determina-se que os processos-piloto selecionados para avançar são juntos num único processo apensado (A.48º/4 CPTA);
• Por fim, é de apontar que se esclarece que o recurso interposto pelo autor no processo que havia ficado suspenso relativamente à decisão adotada no processo piloto apenas produz efeitos na esfera do recorrente (A.48º/11 CPTA). A Professora Doutora Carla Amado Gomes e o Professor Doutor João Tiago Silveira criticam esta solução, na medida em que esta disposição constitui um enigma: continua a haver a dúvida de, se um recurso interposto pelo autor no processo-piloto, tem ou não eficácia erga omnes, pois a disposição parece ser dirigida aos autores de um processo suspenso.

Passemos, agora, à análise do contencioso dos procedimentos em massa (A.36º/1/b), 97º/1 e 99º CPTA). De facto, o seu âmbito de aplicação é distinto do processo referenciado anteriormente. Primeiramente, têm que estar em causa certos tipos de procedimentos (concursos de pessoal, realização de provas e recrutamento), pelo que o critério que presidiu à escolha destes domínios foi fundamentalmente político. É de apontar que se admite que este mecanismo também pode ser aplicado a outros tipos de situações de massa que envolvam questões de direito administrativo potencialmente aplicáveis a um número relevante de pessoas, dadas as semelhanças de direito e de facto que possam apresentar. A título de exemplo, tomemos em consideração a circunstância dos professores do ensino pré-escolar, básico e secundário terem que passar a lecionar aulas de substituição em caso de falta de outros professores. Este dever foi imposto para eliminar os tempos letivos sem aulas por falta de professores, mas sindicatos e professores opuseram-se, por entenderem que deveriam ser pagas horas extraordinárias. No fundo, estaríamos perante relações jurídicas diferentes, por respeitarem a diferentes pessoas, mas nas quais a questão de direito e de facto relevante que se colocava era exatamente a mesma, não se justificando a multiplicação de diferentes processos, o que gerava um risco de divergência jurisprudencial muito significativo e fazendo, assim, sentido aplicar-lhes este regime. Em segundo lugar, tem que se verificar um número mínimo de interessados no procedimento para que este processo urgente possa ser aplicado: a determinação da aplicação deste regime depende do número de pessoas envolvidas no procedimento administrativo e não do número de interessados que optou por reagir contenciosamente. A Professora Doutora Carla Amado Gomes e a Professora Doutora Esperança Mealha analisam a seguinte questão: será que este número é aferido em função do momento inicial de seleção de candidaturas ou apenas num momento posterior? Estas autoras tendem a aceitar ambas as hipóteses, consoante a fase procedimental em que se posiciona o autor, ou seja, indicando, por exemplo, que houve 90 candidatos e contestando o ato de recusa de admissão da sua candidatura ou indicando que houve 90 concorrentes ao recrutamento e requerendo a anulação da sua classificação e reposicionamento.

Em termos de tribunal competente, faz todo o sentido que, no âmbito deste procedimento, se preveja a propositura de todos os processos num mesmo tribunal, pelo que a apresentação das ações pelos vários autores deve ser efetuada no tribunal da sede da entidade demandada (A.99º/2/4 CPTA), sem prejuízo da propositura da ação junto de um tribunal superior, nos termos do A.99º/6 CPTA.

Quanto ao prazo, a apresentação desta ação deve ser efetuada no prazo de 1 mês (A.99º/2 CPTA), após a notificação/publicação do ato lesivo. Terminado esse prazo, caberá ao tribunal, oficiosamente, efetuar a apensação obrigatória de todos os que cumpram os requisitos da cumulação ou da coligação, agregando-os e passando a tramitá-los conjuntamente.

De facto, nos termos deste procedimento, estamos perante uma tramitação baseada na da ação administrativa (A.36º/4 CPTA), mas com prazos (curtos) específicos previstos no A.99º/5 CPTA: 25 dias para apresentar a contestação, 30 dias para a decisão do juiz ou para emissão do despacho a submeter o processo a julgamento e 10 dias nos restantes casos. Quanto aos recursos, aplicam-se os prazos e regras fundamentados na urgência previstos no A.147º CPTA (A.36º/4 CPTA). Além disto, este processo corre em férias judiciais e os atos da secretaria são praticados com precedência com os restantes.

Concretizada a exposição de cada um dos regimes em causa, cabe-me tecer algumas considerações de extrema importância. Relativamente aos processos em massa, pode questionar-se se a suspensão de tramitação dos processos não selecionados não constitui uma violação do direito à tutela efetiva, na vertente do direito a uma decisão em prazo razoável. Parece-me que este argumento pode ser contornável, embora com algumas dúvidas, com a ideia de que os autores dos processos suspensos acabam por recuperar o tempo em espera através da aceleração da análise da questão principal, cuja solução depois poderão ver-lhes aplicada (isto apenas será benéfico se o regime do processo selecionado lhes for favorável). Hipótese que não se coloca, por se presumir que o autor do processo-piloto tem o maior interesse na seleção deste, em virtude da inerente tramitação urgente, é a de este recorrer da decisão de seleção. Não sendo tal cenário plausível, será que já se pode colocar a dúvida de saber se este autor pode desistir do pedido? A Professora Doutora Carla Amado Gomes considera esta possibilidade admissível, embora o interesse na prossecução do processo seja de tal forma evidente que se justifica a substituição pelo Ministério Público (A.62º CPTA).

No que concerne ao contencioso dos procedimentos em massa, estou convicta de que pode, igualmente, surgir uma dúvida com grande interesse: será que este meio processual admite qualquer tipo de pedido?  Parece-me que a resposta deve ser positiva: em primeiro lugar, devem estar em causa pedidos que se fundem direta ou indiretamente num ato administrativo (A.99º/1 CPTA – “prática ou omissão de atos administrativos”), mas é importante realçar o A.5º CPTA, que admite a possibilidade de cumulação de pedidos (para além dos mencionados) quando estejam em causa processos urgentes. No entanto, há quem entenda que esta solução da cumulação de pedidos possa ser criticável, porque assim o processo pode tornar-se mais moroso e prejudicar o caráter urgente que lhe está inerente.

Em termos conclusivos, podemos referir que, tanto os processos em massa (preferidos pelo legislador através da designação de “seleção de processos com andamento prioritário”), como o contencioso dos procedimentos em massa, apesar de distintos, têm subjacentes aspetos em comum: numa perspetiva objetiva, tratam-se de mecanismos que pretendem agilizar a administração da justiça e simultaneamente credibilizá-la, evitando decisões contraditórias e, numa ótica subjetiva, procuram promover decisões mais céleres e justas, no sentido da igualdade de soluções naquilo que é idêntico De salientar que é possível a interconexão entre estas duas vias, ou seja, um processo pode entrar pela via do A.99º CPTA (processo, por natureza, urgente) e terminar sob a égide do A.48º CPTA, mas a Professor Doutora Carla Amado Gomes considera que a hipótese inversa (um processo entrar pelo A.48º CPTA e vir a seguir os trâmites ditados pelo A.99º CPTA) não é admissível, pois a questão da limitação do prazo de apresentação das ações, vigente em sede do A.99º CPTA, a isso se opõe. Tal como é sublinhado pelo Professor Doutor João Tiago Silveira, “O mecanismo dos processos em massa previsto no A.48º CPTA não é um tipo de processo específico, mas um instituto processual destinado a ser aplicado a tipos de processos já existentes. Por sua vez, o processo de massa urgente previsto nos A.97º e 99º CPTA é um meio processual autónomo”.

Referências bibliográficas:

DA SILVEIRA, JOÃO TIAGO VALENTE ALMEIDA, O mecanismo dos processos em massa no contencioso administrativo, in Estudos em homenagem ao Professor Doutor Jorge Miranda, Coimbra, 2012, volume IV, p. 431-462.

FARINHO, DOMINGOS SOARES, Os processos em massa no novo contencioso administrativo, Relatório de Mestrado para a cadeira de Direito Administrativo apresentado na Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, Lisboa, 2003.

GOMES, CARLA AMADO, Processos em massa e contencioso dos procedimentos em massa: o que os une e o que os separa, in Comentários à revisão do ETAF e do CPTA, Coordenação de Carla Amado Gomes, Ana Fernanda Neves e Tiago Serrão, 2ª edição, AAFDL, Lisboa, 2016, p.629-654.

MORAIS, ANDRÉ ALEXANDRE BETTENCOURT, Os processos em massa: problematização e reflexão no seio do contencioso administrativo português, Tese de mestrado em Direito Administrativo, Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, Lisboa, 2016.

NEVES, ANA FERNANDA, Contencioso dos procedimentos de massa: pressuposto processual específico e erro na forma de processo, in Cadernos de Justiça administrativa, nº 128 (março-abril), 2018, p.35-48.

SILVEIRA, JOÃO TIAGO, Processos em massa e processo urgente para procedimentos de massa na revisão do CPTA, in Estudos em homenagem ao Professor Doutor António Cândido de Oliveira, Almedina, Coimbra, 2017, p.595-613.

Mélanie Quina dos Santos

Aluna nº27989