Breves Considerações sobre a Ação Popular 

“O ator popular age sempre no interesse geral da coletividade ou da comunidade a que pertence ou se encontra inserido, sem que tal meio de tutela judicial envolva a titularidade de qualquer interesse direto e pessoal.” (Paulo Otero, “A ação popular: configuração e valor no atual Direito Português” in Separata da Revista da Ordem dos Advogados, ano 59, III – Lisboa, Dezembro 1999, p. 872).

§1-Breve Introdução

O direito de ação popular está consagrado no artigo 52º/3 da Constituição da República Portuguesa (doravante CRP), no capítulo alusivo aos direitos, liberdades e garantias de participação política. Este meio constitucionalmente consagrado é um instrumento de participação e intervenção democrática dos cidadãos na vida pública, de fiscalização da legalidade, de defesa dos interesses das coletividades e de educação e formação cívica.[i]

§2-Enquadramento Histórico

A ação popular teve origem no Direito Romano[ii]como o instrumento percursor utilizado pelos cidadãos para a tutela de interesses de carácter não privado. 

Após uma consagração incipiente da mesma nas Ordenações do Reino, nomeadamente nas Ordenações Manuelinas[iii]e Ordenações Filipinas[iv]a nível penal, e também por ser discutível a sua vigência devido à aplicação subsidiária do Direito Romano no contexto das fontes internas. A Carta Constitucional de 1826 veio a consagrá-la expressamente no seu artigo 124º, ainda que o seu âmbito de aplicação fosse reduzido a certos crimes praticados no exercício da função jurisdicional.

O Código Administrativo de 1842 consagrou a ação popular corretiva, isto é, a que visa o controlo jurisdicional da legalidade certos atos da Administração Pública, nomeadamente os que se tivessem como contrários ao interesse público e à Lei.

Por sua vez, o Código Administrativo de 1878 consagrou a ação popular de aplicação supletiva, que supriria as omissões de órgãos públicos na defesa de bens e direitos da Administração.

Já num contexto mais atual e conforme o acima expresso, a Constituição de 1976 consagrou o direito fundamental de ação popular no âmbito dos direitos, liberdades e garantias, no artigo 52º/3.

Mais tarde a Lei nº 83/95, de 31 de Agosto teve como fim a densificação do regime da ação popular, nomeadamente no campo da legitimidade popular. 

Outras mudanças ocorreram com a edição da Lei Constitucional no 1/97 que alargou o âmbito de tutela aos “direitos dos consumidores” e à “defesa dos bens do Estado, das Regiões Autónomas e das Autarquias Locais”. 

Neste contexto, o legislador constitucional prescreveu a existência de um instrumento processual específico para a tutela coletiva de direitos.[v]

§3-O que é a ação popular?

A ação popular é um direito subjetivo de ação judicial que atribui aos lesados a faculdade de recurso a órgãos judiciais de forma a solucionarem os conflitos existentes.[vi]

Marcelo Caetano, por sua vez, considera que a ação popular constitui uma faculdade de fiscalização cívica, concedida a determinados indivíduos que satisfaçam certos requisitos de legitimidade, para usando a via contenciosa, obterem a anulação de resoluções administrativas que considerem lesivas de interesses de coletividades locais ou, atuando em nome próprio e no interesse das autarquias, intentarem ações no foro judicial, necessárias para manter, reivindicar e reaver bens ou direitos do corpo administrativo. Nesta definição estão abrangidas as duas modalidades típicas de ação popular: ação popular supletiva, que visa suprir a inércia dos órgãos administrativos e, ação popular corretiva, forma de contencioso objetivo que tem por finalidade a defesa da legalidade administrativa.[vii]

Quanto aos bens por ela tutelados, a mesma pode de acordo com a Constituição e o CPTA incidir sobre a saúde pública, os direitos dos consumidores, a qualidade de vida, a preservação do ambiente, a preservação do património cultural e a defesa dos bens de entidades públicas territoriais. Neste aspeto o legislador goza de um apreciável espaço de liberdade conformadora (outra coisa não seria de esperar, tendo em conta a sensibilidade do instituto em causa).

§4-A Ação Popular e os Interesses Difusos

A ação popular coloca a defesa de interesses difusos. Para entendermos os interesses difusos recordemos o que neste âmbito os Professores Gomes Canotilho e Vital Moreira referem 4 tipos: “o interesse individual, isto é, o direito subjetivo ou interesse específico de um indivíduo; o interesse público ou interesse geral, subjetivado como interesse próprio do Estado e dos demais entes territoriais, regionais e locais; o interesse difuso, isto é a refração em cada indivíduo de interesses unitários da comunidade, global e complexamente considerada; o interesse coletivo, isto é, interesse particular comum a certos grupos e categorias.[viii]

Na lei, os interesses difusos encontram-se previstos na alínea a) do 52º/3 (saúde pública, direitos dos consumidores, qualidade de vida, preservação do ambiente e do património cultural) e 52º/3 alínea b) da CRP (bens do Estado, das Regiões Autónomas e das Autarquias Locais), no artigo 9º/2 do CPTA que complementa/adita ao preceito constitucional citado o urbanismo e o ordenamento do território e no artigo 1º/2 da LAP (Lei nº 83/95, de 31 de Agosto), que refere ainda a proteção do consumo de bens e serviços e o domínio público.

§5-Os Tipos de Ação Popular

A doutrina delimita, em particular Paulo Otero[ix], cinco tipos de ação popular:

-Ação popular preventiva:cujo objetivo é prevenir eventuais violações do interesse da coletividade, modalidade consagrada na primeira parte do artigo 52º/3 alínea a) da CRP;
-Ação popular destrutiva ou anulatória:quando este instituto é proposto para pôr termo a eventuais infrações que ponham em causa os bens e interesses protegidos consagrados no regime legal da ação popular (nomeadamente, artigo 52º/3 alínea a) da CRP);
-Ação popular repressiva:diz respeito à perseguição judicial dos responsáveis pelas infrações contra os bens e interesses legalmente protegidos;
-Ação popular indemnizatória: quando o objetivo é conseguir o ressarcimento por danos provocados contra os interesses da comunidade;
-Ação popular supletiva ou substitutiva: diz respeito essencialmente ao consagrado no artigo 52º/3 b) na medida em que neste tipo de ação popular tem-se em conta a defesa dos bens integrantes no património de entidades públicas.

§6-A Legitimidade Ativa da Ação Popular[x]

Quanto à legitimidade ativa, a ação popular pode ser:

-Individual:aquela que é desencadeada em termos pessoais;

-Coletiva:consubstancia-se na possibilidade de ações de defesa de certos interesses poderem também desencadear a ação popular.

§7-A Representação Processual na Ação Popular 

No campo da representação processual na ação popular, todos os titulares de direitos ou interesses cuja defesa seja prosseguida na ação popular se consideram automaticamente representados pelo efetivo autor da ação (o ator popular), salvo se algum dos cidadãos titulares exercer o seu direito de autoexclusão previsto no artigo 15º da LAP (isto resulta do artigo 14º da mesma). Assim, é de afirmar a inversão do funcionamento do modelo tradicional de representação processual, pois apenas os que se querem excluir do processo têm de declarar essa vontade, valendo o seu silêncio como aceitação da representação pelo ator popular. A confirmar esta inversão temos o artigo 19º da LAP, que se refere ao efeito de caso julgado da sentença resultante da ação popular.[xi]

Por último, cabe também referir, que o Ministério Público desempenha também um papel central na ação popular, tal como se afere nos termos do artigo 16º da mesma lei. 

§8-Conclusão

A Ação Popular tem uma função importante no Contencioso Administrativo Português e é um meio de ação que remonta desde a actio populi do Direito Romano, a ação popular “tem como objeto a tutela de interesses difusos (o que compreende os interesses difusos stricto sensu, os interesses coletivos e os interesses individuais homogéneos), os quais se caraterizam por possuírem uma dimensão individual e supra individual”[xii]

Este meio de tutela de interesses difusos apesar de atualmente não ser já muito usado devido à degradação e excessos legalistas e jurisprudenciais em volta deste instituto, este ainda serve o propósito de válvula de escape do sistema como meio de defesa dos interesses dos particulares que de outro modo estariam desprotegidos devido a uma desconexão do meio processual que indiretamente lhes afeta como indivíduos ou enquanto membros de uma comunidade. 

Sebastião Ribeiro de Meneses Pires de Lima

Nº24342

ST2

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[i]MARIANA SOTTO MAIOR, “O Direito de Ação Popular na Constituição da República Portuguesa”, in Documentação e Direito Comparado nº 75/76, 1998, p. 249

[ii]PAULA CRISTINA PEREIRA AMORIM, “A Lei da Ação Popular e o Regime das Contra-Ordenações Ambientais Os Labirintos da “Law in Action”, in Dissertação apresentada à Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra no âmbito do 2.o Ciclo de Estudos em Direito (conducente ao grau de Mestre) na Área de Especialização em Ciências Jurídico-Civilísticas Menção em Direito Processual Civil, Maio de 2014, p. 59, rodapé 138, Ao lado de ações privadas, que visam a tutela de interesses individuais, o direito romano concebeu uma outra categoria de ação- denominada actio popularis- que permitia, a qualquer cidadão isolado, verificadas algumas circunstancias, instaurar processos visando a tutela do interesse público.

[iii]Cfr. Ordenações Manuelinas, Livro I, título 46, § 2o, Fundação Calouste Gulbenkian, Dezembro, 1984 

[iv]Cfr. Ordenações Filipinas, Livro I, título 66, § 11o, Fundação Calouste Gulbenkian, Dezembro, 1985

[v]Ipsis Verbis PAULA CRISTINA PEREIRA AMORIM, “A Lei da Ação Popular e o Regime das Contra-Ordenações Ambientais Os Labirintos da “Law in Action”, in Dissertação apresentada à Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra no âmbito do 2.o Ciclo de Estudos em Direito (conducente ao grau de Mestre) na Área de Especialização em Ciências Jurídico-Civilísticas Menção em Direito Processual Civil, Maio de 2014, p.60

[vi]JOSÉ ROBIN DE ANDRADE, “A Ação Popular no Direito Administrativo Português”, Coimbra Editora, 1967, p.11, tinha como foco suprir as omissões dos órgãos públicos locais quando tal se revelasse necessário face a um ataque aos bens ou direitos da Administração, lesados ou ameaçados por um terceiro, quando esta tenha omitido qualquer reação, qualquer cidadão eleitor ou contribuinte poderia substituir-se ao órgão autárquico competente, propondo uma ação contra esse terceiro 

[vii]MARCELO CAETANO, “Manual de Direito Administrativo”, Vol. I, Almedina, 10ª Edição – 11ª Reimpressão, p. 364.

[viii]GOMES CANOTILHO E VITAL MOREIRA, “Constituição da República Anotada”, 4ª Edição Revista, Almedina, Coimbra, 1º Volume, pp. 696-699

[ix]PAULO OTERO “A ação popular: configuração e valor no atual Direito Português”, inRevista da Ordem dos Advogados, Ano 59, Dezembro de 1999 p. 877

[x]PAULO OTERO “A ação popular: configuração e valor no atual Direito Português”, inRevista da Ordem dos Advogados, Ano 59, Dezembro de 1999 p. 876

[xi]Ac. do STJ de 8/9/2016 (OLIVEIRA VASCONCELOS),  A tutela do interesse difuso supõe a abstração de particularidades respeitantes a cada um dos titulares, pois o que sobreleva é a proteção do interesse supra individual e a prossecução da finalidade visada com a sua criação na ordem jurídica, o que prescinde da apreciação de qualquer especificidade; porém, quando por intermédio daquela ação se almeje a tutela de um interesse coletivo, releva a proteção de situações individuais dos respetivos titulares, sendo que tal é admissível apenas até ao limite em que seja aceitável uma apreciação indiferenciada das mesmas, sem que, contudo, se dispense a análise individualizada de cada uma. 

Posto que a ação popular não é admissível quando o demandado possa invocar diferentes defesas contra os vários representados, deve-se atentar na posição por este assumida, assumindo-se assim aquela possibilidade como um critério prático para discutir a sua admissibilidade. 

A legitimidade popular deve ser aferida em função do poder de representação dos titulares do interesse por parte do autor popular e do seu interesse na demanda, sendo que os representados devem todos ter sido atingidos pela violação do mesmo interesse difuso ou estarem em risco de o serem.

A adequação da representação pressupõe a inexistência de um conflito de interesses entre o autor popular e os titulares do interesse difuso e a garantia de que a sua atuação permite substituir a presença daqueles em juízo.

[xii]Ipsis Verbis Ac. do STJ de 8/9/2016 (OLIVEIRA VASCONCELOS)