Breve introdução
A
ação de impugnação de atos administrativos seguia, antes da revisão, a forma de
processo de ação administrativa especial, contudo, com o fim da dualidade de
ações com a revisão do código, a mesma passou a seguir a forma de ação
administrativa que vem previsto no artigo 35.º CPTA, na alínea a) do n.º1, no
artigo 37.º CPTA e artigo 50.º e seguintes.
Antes de mais, cumpre
referir que a impugnação tem por objeto a anulação ou a declaração de nulidade
dos atos, tal como exara o n.º1 do artigo 50º CPTA.
Considerações sobre o prazo geral e
sua derrogação
Dispõe o artigo 41.º CPTA
que “sem prejuízo do disposto na lei substantiva e no capítulo seguinte, a ação
administrativa pode ser proposta a todo o tempo”.
Enquanto o ato nulo não produz efeitos jurídicos
havendo ou não declaração de nulidade e pode ser invocado a todo o tempo por
qualquer interessado, tal como pode ser conhecido a todo o tempo por qualquer
autoridade e declarada a sua nulidade, como estipulam os n.ºs 1 e 2 do artigo 162.º
do CPA, o ato anulável produz efeitos jurídicos até que seja anulado e, no caso
de ser anulado, os efeitos são destruídos retroativamente, como exara o n.º2 do
artigo 163º CPA.
De
facto, como supramencionado, a impugnação de atos nulos, previstos no artigo 161º
CPA, não está sujeita a qualquer prazo à luz da 1.ª parte do n.º1 do artigo 58.º
CPTA e do n.º 2 do artigo 162º/2º CC,
por seu turno, os atos anuláveis, previstos no artigo 163.º CPA, devem
ser impugnados no prazo de um ano quando a ação é levada a cabo pelo Ministério
Público, tal como exara a alínea a) do respetivo n.º1 do artigo 58.º CPTA, ou
no prazo de três meses nos restantes casos, tal como dispõe a alínea b) do n.º1
do artigo 58.º CPTA, caducando o correspondente direito de ação decorrido o
prazo. Ora, a caducidade do direito de ação configura uma exceção dilatória que
obsta ao conhecimento do mérito da causa como dispõe o n.º1 do artigo 89.º CPTA
e alínea k) do n.º4 do artigo 89.º CPTA.
Atualmente, o prazo de contagem alterou-se, passando
de um prazo processual para um prazo substantivo em consonância com o artigo 279.º
CC[i] e, portanto, estamos
perante um prazo contínuo que não se suspende nem nos sábados, domingos e
feriados, nem nas férias judiciais, como bem explica o Prof. Vieira de Andrade[ii]. Contudo, se o prazo
terminar num dia em que os tribunais estejam encerrados ou haja tolerância de
ponto, o prazo é prorrogado para o primeiro dia útil seguinte, como refere o
Prof. Mário Aroso de Almeida[iii].
Contudo,
este prazo de 3 meses é derrogável em determinados casos, que se encontram
especificados no n.º3 do respetivo artigo 58º CPTA. É
com o intuito de desbravar melhor esta matéria que analisarei diferentes
acórdãos.
Alínea a) do n.º3 do artigo 58.º CPTA
Primeiramente, a alínea
a) dilata o supramencionado prazo quando exista “justo impedimento, nos termos
previstos na lei processual civil”.
A figura do justo impedimento assume grande relevo,
prescrevendo-se mesmo a sua aplicação generalizada. Tal imposição tem alicerce na
ideia de Estado de Direito democrático vertida no artigo 2.º da CRP, mas também
do próprio princípio do acesso aos Tribunais e à Justiça (artigos n.º1 do
artigo 20.º e n.º4 do artigo 268 da CRP), pois para existir uma efetiva tutela
jurisdicional dos direitos dos indivíduos não pode vedar-se o direito à ação
àquele que esteve impossibilitado de exercê-lo, como explana o acórdão[iv].
Por isso, recorre-se a este instituto aquando de um
evento não imputável ao interessado ou ao seu mandatário e que tal tenha obstado
à prática tempestiva do ato, deslindando ainda o referido acórdão que é
abrangido pela noção de justo impedimento do artigo 140.º CPC “ não só os
eventos normalmente imprevisíveis, estranhos à vontade da parte, mas antes todo
o acontecimento obstaculizante da prática atempada do ato em causa que um
cuidado e diligências normais não fariam prever (…), assim se apelando a uma
ideia de culpa (n.º2 do artigo 487º CC)[v].
No referido acórdão, que se trata de um recurso, a
questão coloca-se porque o recorrente não alegou e formulou conclusões ao
abrigo dos n.ºs 1 e 3 do artigo 639º CPC tempestivamente. Ora, o recorrente foi notificado por carta
registada dia 13-12-2013, tendo a mesma sido enviada para o domicílio
profissional da mandatária, presumindo-se notificada no terceiro dia útil como
prescrevem os artigos 247º e 248º CPC, ou seja, no dia 16-12-2013, pelo que o
prazo de 5 dias findou no dia 23-12-2013 e o recorrente juntou requerimento
apenas no dia 8-1-2013, peticionando neste sede ao tribunal que protelasse o
prazo alegando justo impedimento por a mandatária se encontrar doente e
impossibilitada de trabalhar.
Com o intuito de averiguar se o caso em
apreço se encontra ao abrigo da alínea a) do n.º3 do artigo 58.º CPTA o
Tribunal examina o conteúdo dos atestados médicos e diz o seguinte e passo a
citar, “o primeiro (datado de 2/1/2014 e junto a fls.484 dos autos) se retira
que a douta mandatária está doente e impossibilitada de trabalhar, fazendo
referência a uma outra observação, alegadamente, ocorrida em 19/12/2013, data
esta em que terá sido emitido um atestado médico que comprovou a doença até ao
dia 27/12/2013, embora não tivesse sido junto aos autos o atestado passado em
19/12/2013. Mais se refere neste primeiro atestado médico que a douta
mandatária se irá encontrar impossibilitada de trabalhar até dia 23/1/2014,
embora se possa ausentar do seu domicílio devido à natureza da doença. Do
segundo atestado (datado de 23/1/2014 e junto a fls.485 dos autos) se retira
que a douta mandatária se encontra doente e impossibilitada de trabalhar, pelo
prazo de dezasseis dias e até 8/2/2014 e que, dada a natureza da doença, deve
sair de casa.”[vi]
O tribunal frisa na fundamentação que à data da prática do ato, 8-01-2014 a
mandatária ainda estaria doente e impossibilitada de trabalhar. Além disso,
deveriam ter promovido a substituição do mandatário. Conclui o tribunal que não
estamos perante a figura do justo impedimento atendendo ao que consta dos
atestados médicos, pois não existe um impedimento que obste em absoluto à
prática do ato.
Alínea b) do n.º3. do artigo 58º CPTA
Também a alínea b)
permite uma derrogação do prazo de três meses quando “no prazo de três meses,
contado da data da cessação do erro, quando se demonstre, com respeito pelo
contraditório, que, no caso concreto, a tempestiva apresentação da petição não
era exigível a um cidadão normalmente diligente, em virtude de a conduta da
Administração ter induzido o interessado em erro”. O prof. Mário Aroso
de Almeida refere a situação em que o interessado não impugnou por a
Administração o ter induzido em erro, podendo até ter agido de má fé, como é o
caso de a Administração se ter comprometido a revogar o ato por reconhecer que
o interessado tem razão e, por conseguinte, este último não impugnou o ato
tempestivamente.[vii]
Exemplo desta situação é
o Acórdão[viii] em que o recorrente
interpõe recurso da decisão do TAF de Aveiro, que julgou procedente a exceção
de caducidade do direito de ação intentada contra o Município de Oliveira do
Bairro. O recorrente alega que a Administração o induziu em erro, neste caso o
referido município, uma vez que o notificou para proceder à reposição da
legalidade, isto é, à demolição das obras, em 90 dias úteis, que não está em
consonância com prazo de 3 meses do artigo 58.º do CPTA para propor a ação. Tal
situação gerou confusão e não sabia o aqui recorrente quando haveria de agir.
Além disso, na reunião de 18-08-2010 levada a cabo na Câmara Municipal de
Oliveira do Bairro, os representantes desta deram a entender que iriam revogar a
ordem de demolição e emitir a licença, bem como foi emitido um alvará de
utilização criando, deste modo, uma expectativa legítima no ora recorrente de
que a ação seria desnecessária. É com base nesta argumentação que o recorrente
peticiona a declaração de nulidade da sentença recorrida, por enfermar de
vários vícios.
O tribunal nega, no entanto, provimento ao recurso
alegando que não procede o argumento de ser induzido em erro “quando o notificou para em 90 dias uteis proceder à reposição da
legalidade, ou seja, para proceder à demolição das obras”, prazo aí
estabelecido… para tal demolição, sem confundível nexo de referência ao tempo
de impugnação; Considera, também, improcedente o argumento relativo à reunião
com os representantes da Câmara, não existindo “expectativa com um sério
investimento de confiança, merecedor da tutela”; O tribunal acaba referindo que
“não é sequer atendível (assente ou confirme ele) o dito facto superveniente de
emissão de alvará de utilização em 21/07/2011 (sendo ele, ou não, “respetivo”)…
superveniente ao decurso do que já se esgotou (sendo antes no tempo entrementes
que haveria de se descortinar o facto indutor do erro).[ix]”
Alínea c) do n.º3
do artigo 58.º CPTA
Por último, a alínea c)
do art.58.º n.º3 CPTA consagra que “quando, não tendo ainda decorrido um ano
sobre a data da prática do ato ou da sua publicação, quando obrigatória, o
atraso deva ser considerado desculpável, atendendo à ambiguidade do quadro
normativo aplicável ou às dificuldades que, no caso concreto, se colocavam
quanto à identificação do ato impugnável, ou à sua qualificação como ato
administrativo ou como norma.”
O acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de
01-06-2017[x]
em cujo a Recorrente requereu uma providência cautelar de suspensão de eficácia
do ato homologatório do Presidente do IPMA da lista de classificação final do
concurso para investigador auxiliar que foi extinto por intempestividade da
proposição da ação principal tal como prescreve o alínea a) do n.º1 do artigo123.º
CPTA.
Inconformada, além de alegar que a sentença recorrida
não atende a factos relevantes que permitiriam decidir adequadamente, a ora
requerente vem dizer que a nova redação do art.58º/2 CPTA que remete a contagem
dos prazos para o artigo 279.º CC gera ambiguidade na sucessão de normas sobre
a contagem dos prazos, considerando a requerente que o caso cai na alçada da
alínea c). Refere ainda que o facto de o art.º 1º do CPTA ter permanecido com a
mesma redação, tal circunstancialismo aliado à nova redação do nº 2 do artigo
58º do CPTA que não revogou expressamente o n.º1 do artigo 138.º CPC, geraram
confusão e ambiguidade na sucessão das normas sobre a contagem dos prazos, tal
como é referido no referido Acórdão. Na presente situação tinham decorrido quatro
meses e quatro dias sobre a data da prática do ato impugnado, por isso,
afirmava a requerente, que o atraso é desculpável por não se prever um período
de adaptação à nova redação do artigo.
Refere o acórdão que a sentença recorrida refere que
"não obstante a requerente qualificar a invalidade decorrente de a reunião
dos membros do júri de 2-06-2016 ter decorrido através de videoconferência,
como vício de falta de quórum, tal alegação não consubstancia uma situação de
falta ou ausência dos membros convocados (...), pois que segundo o invocado
tais membros do júri participaram na reunião por aquele meio. Em rigor (...), o
vício invocado não conduz à nulidade do ato, mas antes à sua
anulabilidade".
Ficou provado que a Requerente foi notificada do despacho
à data de 12.07.2016, tendo intentado a ação principal, da qual depende a
providência cautelar uma vez que esta é instrumental, no dia 17.11.2016 com
vista à anulação do despacho do Presidente do IPM, pelo que se concluiu que à
data havia caducado o direito de ação, não havendo, portanto, prorrogação do
prazo de 3 meses.
Em suma, conclui-se com
esta breve exposição que o prazo para propor ação de anulação de atos
administrativos tem um prazo bastante limitado, que pode ter derrogação em
escassos casos e com apertados pressupostos.
Sara Gato
25989
[ii] ANDRADE, José Carlos Vieira de, Justiça
Administrativa, 14.a edição, Almedina, pág. 261.
[iii] ALMEIDA, Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo, 2ª edição, Almedina, 2016,
pág.299.
[iv] Acórdão do Tribunal Central
Administrativo Sul, de 29-05-2014, proferido no processo 07209/13 consultado
em: http://www.dgsi.pt/jtca.nsf/170589492546a7fb802575c3004c6d7d/bb8a9ed8894f5b1580257ced0033c863?OpenDocument.
[v] Idem.
[vi] Idem.
[vii] ALMEIDA, Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo, Almedina,
2010, 1ª Ed., p. 309.
[viii] Acórdão do Tribunal Central
Administrativo Norte, de 22-09-2017, proferido no processo 01176/10.4BEAVR,
consultado em: http://www.dgsi.pt/jtcn.nsf/89d1c0288c2dd49c802575c8003279c7/9d97af3aea072ad1802582360066c284?OpenDocument.
[ix] Idem.
[x] Acórdão do Tribunal Central
Administrativo do Sul, de 1-06-2017, consultado em: http://www.dgsi.pt/jtca.nsf/170589492546a7fb802575c3004c6d7d/dad47a1ab035c3618025813d0037e9bf?OpenDocument
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