O interesse processual no âmbito da jurisdição administrativa:
 um pressuposto autónomo ou uma mera decorrência do pressuposto da legitimidade?

1.      Da importância dos pressupostos: as semelhanças com o Processo Civil declarativo

Do Direito Processual Civil resulta que, no momento em que o juiz profere sentença julgando procedente ou improcedente a pretensão do autor, entende-se que o tribunal conheceu do mérito da causa, ou, dito de outra forma, proferiu decisão de fundo.

Os requisitos necessários para o que o juiz possa julgar a ação procedente constituem as condições da ação.

Todavia, antes de se preocupar com a pretensão formulada pelo autor, o juiz, em primeiro lugar, terá de averiguar a existência dos chamados pressupostos processuais, que, diferentemente de saber se a providência requerida está em conformidade com uma determinada norma de direito substantivo, constituem os requisitos de cuja verificação depende a apreciação do mérito da causa, e, nesta medida, são ‘’questões prévias’’ ao conhecimento de fundo, condicionando-o, sublinhe-se.[1]

Com Mário Aroso de Almeida, sublinhamos que o Contencioso Administrativo partilha com o Direito Processual Civil um conjunto de postulados comuns, embora distinga-se deste último pela particularidade de visar dar respostas específicas às necessidades que, no plano processual, decorrem das inúmeras particularidades que presidem à natureza jurídico-administrativa dos litígios que são submetidos à apreciação dos tribunais administrativos[2].

2.      A legitimidade ativa no CPTA

No seio do processo administrativo, o Código de Processo nos Tribunais Administrativos (doravante CPTA), nos seus preceitos iniciais, para além de regras relativas aos elementos do processo, contém também disposições normativas referentes aos pressupostos processuais específicos do Contencioso Administrativo, nomeadamente a legitimidade, que consiste na posição das partes numa determinada ação[3].

Acompanhando, neste ponto, Vasco Pereira da Silva, cumpre referir que este pressuposto constitui o elo entre a relação jurídica substantiva e a relação jurídica processual, e tem como finalidade última trazer a juízo os titulares da relação material controvertida, para, desta forma, dar sentido útil às decisões dos tribunais[4].

É importante sublinhar que a legitimidade se desdobra em legitimidade ativa e legitimidade passiva, consoante estejamos perante a determinação da parte que no processo poderá intervir como autor (aquele que pretende fazer valer a sua pretensão perante a parte demandada) ou como réu (aquele que juridicamente poderá apresentar oposição à pretensão do autor), respetivamente[5].

O CPTA assume a legitimidade como um pressuposto processual cuja titularidade é aferida por referência à configuração que o autor quis dar à relação controvertida[6]. Deste modo, nos termos do artigo 9º/1, o autor terá legitimidade quando alegue ser parte na relação material controvertida. Por seu turno, o réu possuirá legitimidade passiva quando estiver em condições de ser demandado na ação com o objeto figurado pelo autor[7].

Ocupando-nos nesta exposição da legitimidade ativa, para além da regra geral do artigo 9º/1, importa ter presente que esta disposição é complementada por muitas outras, entre as quais os artigos 55º, 57º, 68º, 73º e 77º-A do CPTA.

Atentemos, para já, ao que dispõe o artigo 55º/1/a), nos termos do qual um dos critérios para se aferir a legitimidade é a titularidade de um interesse direto e pessoal. 

3.      Interesse processual: a discussão sobre a autonomização e o caso específico do artigo 55º/1/a) CPTA

Na base do artigo 55º/1/a), principalmente se atendermos à expressão ‘’interesse direto e pessoal’’, o intérprete pode ser levado a concluir que o que está aí em causa é, na verdade, o que a doutrina tem designado por interesse em agir ou interesse processual, que consiste no interesse da parte ativa em obter tutela judicial de um direito subjetivo[8].

Este entendimento, na esteira do que já defendia Castro Mendes[9], no seio do processo civil, nega, de forma clara, a qualificação do interesse processual como um verdadeiro pressuposto.

Com efeito, para corroborar este entendimento, alguns autores alegam que o interesse que a parte assume na obtenção de uma decisão que tutele as suas necessidades, tem uma matriz substancial ou de direito material. É este interesse na tutela, isto é, este interesse substancial (primário), lesado pelo comportamento da contraparte que justificará a existência do interesse em agir, que será, nesta medida, secundário e instrumental face à legitimidade[10] que no preceito em exame se alude, nesta medida dificilmente se justificaria a sua autonomização.

Inversamente, Mário Aroso de Almeida tem entendido que o que está em causa neste preceito, aquando da utilização da expressão ‘’interesse direto e pessoal’’, é a afirmação de que a legitimidade individual para a impugnação de atos administrativos não tem de basear-se na ofensa de um direito ou interesse legalmente protegido, mas se basta simplesmente com a circunstância de o ato estar a provocar, no momento em que é impugnado, consequências desvantajosas na esfera jurídica do autor, de tal modo que a invalidade do ato lhe traga, pessoalmente, isto é, na sua esfera jurídica, uma vantagem direta (imediata, se quisermos)[11].

Segundo este autor, resulta, portanto, evidente que o pressuposto da legitimidade não se confunde com o do interesse processual, que consiste na existência de uma necessidade efetiva de tutela judiciária, e, nesta medida, de factos objetivos que tornem necessário o recurso à via judicial. Sendo que, esta distinção é tanto mais evidente quando se tem em conta a opção tomada pelo legislador do CPTA de dar expressão autónoma ao interesse processual no seu artigo 39º[12].

4.      A posição da jurisprudência

Vários outros autores[13] têm autonomizado o interesse processual da do interesse na tutela (que equivale a legitimidade ativa, nos termos do artigo 55º/1/a) do CPTA) com base na seguinte ideia: ao passo que o interesse na tutela servirá para definir os sujeitos que têm legitimidade para serem partes num determinado processo (e, neste sentido, para que a decisão possa ser eficaz quanto à estes) ao terem interesse em alcançar uma tutela jurisdicional favorável, o interesse processual afere a utilidade da concessão da tutela jurisdicional requerida numa ação ou a inevitabilidade do pedido da tutela jurisdicional apresentado em juízo.

Do exposto resulta evidente que a parte pode ter um direito que deva ser defendido e acautelado e, não obstante, não ter qualquer interesse em utilizar determinado meio processual, uma vez que a tutela pretendida não lhe confere qualquer vantagem na satisfação ou na realização do interesse substancial lesado pelo comportamento da parte demandada[14]. 

A jurisprudência administrativa tem acompanhado o raciocínio exposto, invocando que não obstante a legitimidade das partes, a falta de interesse processual (expressamente assumido como um pressuposto processual) configura uma exceção dilatória, determinante da absolvição do réu da instância, em função da falta de necessidade de tutela judicial e da adequação do meio processual escolhido pelo autor. Neste sentido, veja-se:

- TCAS 02-05-2014 (Sofia David)[15]: um pedido de simples apreciação […] só deve ser deduzido verificados […] os pressupostos do artigo 39º do CPTA, ou seja, quando se invoque uma utilidade ou vantagem imediata «na declaração judicial pretendida, designadamente por existir uma situação de incerteza, de ilegítima afirmação por parte da Administração de existência de determinada situação jurídica, ou o fundado receio de que a Administração possa vir a adoptar uma conduta lesiva, fundada numa avaliação incorrecta da situação jurídica existente.

- TCAS 29-01-2015 (Helena Canelas)[16]:  O interesse em agir tem vindo a ser entendido como o pressuposto pelo qual a parte (legítima) justifica a carência da tutela judiciária, considerando-se genericamente que tem a ver com um interesse adjetivo, que decorre da situação, objetivamente existente, de necessidade de proteção judicial do interesse (substantivo) do autor. Sendo que a razão de ser da autonomização do interesse em agir enquanto pressuposto processual face ao pressuposto da legitimidade tem encontrado justificação, a um tempo, na necessidade de evitar que as pessoas sejam precipitadamente forçadas a vir a juízo para organizarem a defesa dos seus interesses, numa altura em que a situação da parte contrária o não justifica, e a outro, a evitar a sobrecarga dos tribunais com ações desnecessárias, reservando-se, assim, os tribunais à sua função essencial de dirimir litígios.

                 5. Síntese conclusiva

Do exposto resulta que o interesse processual é verdadeiramente um pressuposto processual, autónomo, portanto, da legitimidade ativa. E esta distinção apresenta-se genuinamente relevamte quando se tem presente a finalidade do interesse em agir: definir, sempre que existam vários meios processuais concorrentes para obter uma mesma tutela, aquele que deverá ser concretamente utilizado pela parte[17] além, como resulta da jurisprudência acima invocada, evitar que os tribunais sejam sobrecarregados com ações desnecessárias[18].

Neste sentido, a distinção funcional a traçar entre o ‘’interesse direto e pessoal’’ pelo qual se afere a legitimidade ao abrigo do artigo 55º/1/a) e o interesse exigido ao abrigo do artigo 39º deve ser efetuada nos seguintes moldes: enquanto o interesse direto e pessoal do artigo 55º permite determinar quem pode impugnar contenciosamente um ato administrativo, o interesse processual, presente no artigo 39º, permite definir quais os meios processuais que podem ser utilizados pelo particular. No primeiro caso trata-se de individualizar o recorrente e, no segundo, de definir o meio processual que deve ser utilizado pelo particular na tutela de certa situação jurídica[19].

Em suma, a legitimidade ativa e o interesse processual são pressupostos processuais completamente distintos. Inclusive, mesmo quando exista legitimidade, porque o autor é titular de um interesse direto e pessoal, isso, em nada assegura a existência de interesse processual. Para tanto, é necessário que além de ser um titular de um tal interesse direto e pessoal, tenha, também, escolhido o meio processual mais adequado para a tutela judicial pretendida.

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[1] Pais de Amaral, Jorge Augusto, Direito Processual Civil, Almedina, Coimbra, outubro, 2017; página 109.

[2] Aroso de Almeida, Mário, A propósito da revisão do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, in A Revisão do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Centro de Estudos Judiciários, Lisboa,  março, 2017, disponível na internet: URL http://www.cej.mj.pt/cej/recursos/ebooks/Administrativo_fiscal/eb_RevisaoCPTA_I.pdf, consultado no dia 05 de nov. de 2018; páginas 12-15.

[3] Pais de Amaral, Jorge Augusto, Direito…, 2017; página 121.

[4] Pereira da Silva, Vasco, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, reimpressão da 2ª edição de 2009, Almedina, Coimbra, 2016; página 368.  

[5] Pais de Amaral, Jorge Augusto, Direito…, 2017; página 121.

[6] Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo, 2ª edição, Almedina, Coimbra, janeiro, 2016; página 209.

[7] A disposição constante do artigo 9º/1 do CPTA tem inegáveis semelhanças com a disposição do artigo 30º/3 do Código de Processo Civil, que dispõe que, na falta de indicação da lei em contrário, são considerados titulares do interesse relevante para a determinação da legitimidade os sujeitos da relação controvertida, tal como é configurada pelo autor.

[8] Aires Fernandes, Sandra Mónica, A Ação Popular e o Interesse Processual, 2002 (relatório de mestrado); página 30.

[9] Castro Mendes, João de, Direito Processual Civil, II volume, AAFDL, Lisboa, 1987; página 232.

[10] Castanheira Pereira, Diogo Filipe Gil, Interesse…, 2011; página 24.

[11] Aroso de Almeida, Manual…,2016; páginas 220 e 221.

[12] Aroso de Almeida, Manual…,2016; página 210.

[13] Castanheira Pereira, Diogo Filipe Gil, Interesse Processual na Ação Declarativa, 1ª edição, Almedina, maio, 2011; página 24.

[14] Castanheira Pereira, Diogo Filipe Gil, Interesse…, 2011; página 25.

[15] Acórdão do Tribunal Central Administrativo do Sul de 22-05-2014 (Sofia David), Proc. 11013/14 (Pedido de simples apreciação - Artigo 39° do CPTA - Interesse em agir), disponível na internet: URL http://www.dgsi.pt/jtca.nsf/-/3BCE50D41826555C80257CE50033C708, consultado no dia 05 de nov. de 2018. Neste mesmo acórdão: ‘’[…] não basta a entrada em vigor de um diploma normativo, mesmo que se possa argumentar que é de difícil interpretação ou de duvidosa conformidade constitucional, para se verificar o pressuposto do interesse processual previsto no artigo 39.° CPTA, sendo necessário que a administração externalize o seu entendimento sobre a interpretação do diploma normativo, pois só nesse caso é possível afirmar que existe um conflito real e actual, isto é, posições antagónicas, carecidas de serem judicialmente dirimidas.

[16] Acórdão do Tribunal Central Administrativo do Sul de 29-01-2015 (Helena Canelas), Proc. 06242/10 (Ação administrativa comum – Reconhecimento de direito – Interesse em agir), disponível na internet: URL http://www.dgsi.pt/jtca.nsf/170589492546a7fb802575c3004c6d7d/12e5fc011c58c62180257df10043bfd8?OpenDocument, consultado no dia 05 de nov. de 2018.

[17] Teixeira de Sousa, Miguel, Falta de Interesse Processual no Contencioso Administrativo, in Cadernos de Justiça Administrativa, publicação bimestral nº 7, CEJUR – Centro de Estudos Jurídicos do Minho, janeiro/fevereiro, 1998; página 29.

[18] É o que justifica, por exemplo, que não tenha interesse processual o credor que instaura uma ação condenatória antes do vencimento da obrigação. Teixeira de Sousa, Miguel, Falta…, 1998; página 29.

[19] Teixeira de Sousa, Miguel, Falta…, 1998; página 30.