O efeito suspensivo do artigo 59.º/4 do CPTA

Os interessados, nos termos legais, podem reagir contra atos administrativos tomados pela Administração Pública, por via administrativa e/ou por via judicial.

A impugnação de atos administrativos por via administrativa está prevista nos artigos 184.° e seguintes do CPA, podendo, por exemplo, assumir a forma de reclamações ou recursos hierárquicos. Por outro lado, a impugnação de atos administrativos por via contenciosa encontra-se prevista nos artigos 50.° e seguintes do CPTA.

Relativamente aos prazos estabelecidos por lei, a impugnação contenciosa de atos administrativos deve obedecer ao disposto no artigo 58.° do CPTA, que prevê, em regra, que no caso de atos nulos não há prazo e que no caso de atos anuláveis o prazo corresponde a 3 meses (artigo 58.°/1 CPTA).

Neste âmbito, o artigo 58.°/2 do CPTA vem aplicar o disposto no artigo 279.° do CC em matéria de contagem de prazos. Tal significa que, aplicando-se os prazos substantivos da lei civil, a contagem se dá de modo contínuo.

O artigo 58.°/2 do CPTA não exclui, porém, a aplicação do artigo 59.°/2 do CPTA, quando for caso disso.

Ora, decorre do artigo 59.°/4 CPTA que a “utilização voluntária de qualquer meio de impugnação administrativa”  tem como efeito a suspensão do prazo de impugnação contenciosa dos atos administrativos. Importa, desde logo, referir que nesta previsão não cabem os casos excecionais em que legislação especial faça depender a impugnação contenciosa de atos administrativos da prévia utilização de uma impugnação administrativa.

Como evidenciado pelo Prof. Mário Aroso de Almeida, como pressupostos de aplicação do artigo 59.°/4 CPTA tem-se que a possibilidade de impugnação contenciosa não esteja vedada, que o ónus dessa impugnação se tenha constituído e que o respetivo prazo já esteja a correr. É neste quadro que o artigo 59.°/4 CPTA prevê que a opção do interessado, existindo, de proceder à impugnação administrativa (facultativa) do ato em causa, dentro do prazo legalmente previsto para o efeito, resulta na suspensão do prazo de impugnação contenciosa que estava a correr.

O prazo de impugnação contenciosa retoma posteriormente o seu curso se a impugnação administrativa utilizada vier a ser rejeitada ou indeferida ou, no limite, não vier a ser decidida dentro do prazo legalmente estabelecido. Neste sentido aponta também o Tribunal Central Administrativo Norte, referindo que a certeza jurídica é “seguramente, o fim da norma do artigo 59.°/4 do CPTA, enquanto estabelece um termo final para a suspensão. Se a impugnação administrativa suspende e, na medida da respectiva duração, inutiliza o prazo da impugnação contenciosa, então, sob pena se eternizar a indefinição acerca da situação jurídica das partes, é forçoso, em nome da segurança, impor um limite à duração da suspensão” (Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte de 10 de maio de 2012, Processo n.º 00794/10.05BECBR).

Um ponto que importa averiguar é a referência que o artigo faz ao “decurso do respetivo prazo legal”. O artigo 59.°/4 do CPTA pretende, com tal referência, ser apenas aplicado a impugnações administrativas que constituam a Administração no dever legal de decidir. Como refere o Prof. Marco Almeida, só existe esse dever legal de decisão quando a impugnação administrativa, além de tempestiva, corresponda a um dos meios impugnatórios previstos no CPA, como sejam: 1) a reclamação; 2) o recurso hierárquico (próprio ou impróprio); e, 3) o recurso tutelar.

No entanto, para que o artigo 59.°/4 do CPTA produza os seus efeitos e seja passível de aplicação, dois requisitos  têm que se encontrar preenchidos: 1) que a impugnação administrativa em causa seja legalmente admissível; e, 2) que a impugnação administrativa tenha sido acionada dentro do prazo legalmente previsto.

Relativamente ao primeiro requisito, é então necessário que a impugnação administrativa seja legalmente admissível no caso concreto. O Prof. Mário Aroso de Almeida destaca a possibilidade de não ser sempre possível proceder a um recurso hierárquico, por exemplo, “quando o órgão autor do ato” não esteja integrado numa estrutura hierárquica ou, integrando-se, o órgão “se encontre no topo dessa estrutura”. Além disso, por exemplo, são inadmissíveis recursos tutelares fora dos casos expressamente previstos legalmente. Por conseguinte, nos casos de inadmissibilidade de impugnação administrativa de atos administrativos, a suspensão do prazo de impugnação contenciosa não ocorrerá. 

Convém denotar que aquilo que é exigido é que a impugnação administrativa seja admissível, e não que a decisão da Administração em sede de impugnação administrativa seja favorável ao interessado que reclamou ou recorreu hierarquicamente  de determinado ato administrativo.

Basicamente, deste requisito resulta que se a impugnação administrativa de certo ato administrativo se encontra vedada desde o início, então, mesmo que o interessado avance com a impugnação administrativa, nunca desta ação decorre a suspensão do prazo de impugnação contenciosa. Tal posição é a adotada pelo STA, procurando assim “obstar a que os administrados instrumentalizem as impugnações administrativas como meio de defraudar as normas que estabelecem os prazos para a impugnação contenciosa”. Neste âmbito, relevam, por exemplo, o Acórdão do STA de 17 de dezembro de 2008, Processo n.° 0841/08, bem como o Acórdão do STA de 24 de setembro de 2009, Processo n.° 0702/09.

Esta posição do STA vem contrariar alguma jurisprudência anterior, como a que decorria de um Acórdão do TCA Sul que decidiu expressamente que à suspensão do prazo “não obsta a inadmissibilidade do recurso administrativo, visto que, tendo o mesmo sido interposto, tem o efeito de suspender o prazo de impugnação contenciosa, nos termos do art. 59.°/4 do CPTA, já que este preceito fala em utilização de meios de impugnação administrativa e não na admissão de tais meios ou da utilização de meios de impugnação que sejam admitidos ou obtenham provimento” (Acórdão do TCA Sul de 15 de maio de 2008, Processo n.° 03695/08).

Atualmente, a posição do STA é já indiscutível, sendo que, portanto, é basicamente ponto assente que a inadmissibilidade de impugnação administrativa de atos administrativos impede a suspensão do prazo de impugnação contenciosa.

Relativamente ao segundo requisito, é necessário que a impugnação administrativa tenha sido deduzida dentro do prazo legalmente previsto. O regime geral encontra-se previsto nos artigos 191.°/3 e 193.°/2 do CPA, fixando, respetivamente, um prazo de 15 dias para reclamações e de 30 dias para recursos hierárquicos (necessários). Assim, a partir do momento em que o particular faça utilização da impugnação administrativa, resta-lhe aguardar a resposta da Administração ou o decurso do prazo dentro do qual a Administração deva resolver legalmente a situação. O prazo de decisão, regra geral, corresponde a 30 dias, como resulta dos artigos 192.°/2 e 198.°/1 do CPA. Decorrido o prazo legalmente previsto, a impugnação administrativa considera-se rejeita, como estatui o artigo 175.°/3 do CPA. Nesse momento, a contagem do prazo de impugnação contenciosa, que se encontrava a suspensa, retoma o seu decurso normal.

Por fim, importa referir que o TC já foi chamado a averiguar da conformidade do artigo 59.°/4 do CPA com a CRP, tendo decidido pela sua não inconstitucionalidade: “A norma facilita a generalização dos meios graciosos, numa tentativa de evitar a eclosão de litígios judiciais. A suspensão do prazo apenas inutiliza o período que tenha decorrido entre o momento da interposição do meio de impugnação administrativa e o da notificação da decisão expressa que sobre ela tenha sido proferida ou o termo do prazo para decidir, caso não tenha sido emitida qualquer pronúncia expressa. Como decorre do disposto no artigo 59.°/5 do CPTA, a suspensão do prazo de impugnação contenciosa, por efeito da interposição de reclamação ou recurso hierárquico [dentro do respetivo prazo], não é vinculativa para o interessado, que pode prescindir do efeito suspensivo do prazo e deduzir entretanto o pedido judicial de impugnação. Pela sua própria natureza, a suspensão do prazo de impugnação contenciosa prevista no artigo 59.º/4 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos só pode aumentar o prazo-regra de acesso dos particulares aos tribunais administrativos. Acresce que, dada a disponibilidade pelo interessado de tal suspensão - nos termos do n.º 5 do mesmo preceito, a suspensão em apreço não impede o interessado de proceder à impugnação contenciosa - não se vislumbra, por comparação com o prazo-regra para a impugnação contenciosa de atos administrativos, qual a limitação que a solução legal em análise introduz no acesso à justiça administrativa. Bem pelo contrário: a mesma solução alarga a possibilidade de a ela aceder” (Acórdão do TC n.º 81/2015 de 28 de janeiro de 2015, Processo n.º 765/14). O TC afastou assim, com base nestas razões, as alegadas violações do "direito fundamental ao recurso contencioso" e do princípio da tutela jurisdicional efetiva.

Igor Alexandre Santos, n.º 28265

Bibliografia

- DIOGO FREITAS DO AMARAL, "Curso de Direito Administrativo", Volume I, Almedina, Coimbra, 2016.

- MARCELO REBELO DE SOUSA, ANDRÉ SALGADO DE MATOS, "Direito Administrativo Geral", Tomo III, 2.ª Edição, Publicações Dom Quixote, Lisboa, 2009.

- MARCO CALDEIRA, "Impugnações Administrativas e Contencioso Pré-Contratual Urgente - Um Olhar Sobre a Jurisprudência", Centro de Estudos de Direito Público e Regulação, Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, 2011.

- MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, "Manual de Processo Administrativo", 3.ª Edição, Almedina, Coimbra, 2017.