Modificação do Objeto do Processo - Análise do art. 45.º do CPTA

O art. 45.º do CPTA contempla uma modalidade de modificação objetiva da instância que tanto vale no âmbito da ação administrativa, prevista no art. 45.º como no âmbito do contencioso pré-contratual urgente, art. 102º CPTA. E é neste plano que o processo administrativo se distingue do processo civil, enquanto que no processo civil, fala-se, na vigência do princípio de estabilidade da instância, no processo administrativo falar-se-á de um princípio de flexibilidade da instância.

Esta modificação tem lugar quando se verifique que ocorreram circunstâncias, na pendência do processo, que constituíram uma causa legitima de inexecução de eventual sentença que viesse a ser proferida. Assim, quando o tribunal verifique que não pode condenar a Administração à prática de certos actos jurídicos ou de certas operações materiais, seja por impossibilidade ou porque isso resultaria num excecional prejuízo para o interesse público, este emite uma sentença no sentido de reconhecer o bem fundado na pretensão do autor, reconhecer a existência de uma circunstancia que obsta, em todo ou em parte, à emissão da pronuncia solicitada e, ainda, reconhecer o direito do autor a ser indemnizado por esse facto. Cabendo o ónus de invocar a existência destas circunstâncias, que obstariam à possibilidade de cumprir a sentença condenatória pretendida pelo autor, ao demandado.

A modificação da instância resulta numa substituição da pronuncia que o autor tinha solicitado por uma indemnização, que visa a satisfação do pedido originário. Nesta medida, o artigo 45.º do CPTA vem permitir, desde logo, que no processo declarativo se averigue a existência de causas legitimas de inexecução da sentença[1], que apuradas nesta fase não chegam a ser invocadas como fundamento de oposição à sentença, no âmbito do processo de execução para prestação de factos ou de coisas[2]. As situações que constituem uma modalidade de modificação objetiva da instancia são correspondentes às circunstâncias suscetíveis de constituir uma causa legitima de inexecução, nos termos previstos no art. 163.º, n.º 1 do CPTA[3].

A Aplicação Do Art. 45.º

No nosso ordenamento jurídico são tradicionalmente consideradas duas causas legítimas, que actuam como pressupostos para a modificação objectiva da instância:

1.       Quando à satisfação dos interesses do autor obsta a existência de uma situação de impossibilidade absoluta[4], ou seja, não é proferida a sentença pretendida pelo autor com o fundamento de já não ser possível, seja por razoes de facto, seja por razoes de direito.

São casos em que já não é possível extrair um efeito útil da sentença, ou seja, as consequências pretendidas e, por esse motivo, é fixada uma indemnização com vista a satisfazer o interesse do autor[5]. Assim, é possível concluir que a indemnização configura um sucedâneo pecuniário da utilidade perdida, independentemente do preenchimento dos pressupostos de que depende a constituição das entidades públicas em responsabilidade civil extracontratual por facto ilícito e culposo. Cumpre referir que, depois da revisão de 2015,  o art. 45.º, n.º 1 passou a prever expressamente como pressuposto material “a pretensão do autor seja fundada”, já se entendia assim antes da revisão, embora não estivesse expresso no artigo.

2.     Quando o tribunal, verificando que, por razões de excecional prejuízo para o interesse público, não pode condenar a Administração à prática de atos jurídicos ou à realização das operações materiais.

Importa a este respeito constatar que esta situação não obstará à anulação ou declaração de nulidade de atos administrativos, mas só à satisfação de pretensões dirigidas a obter a condenação à realização de prestações.

Indemnização

A indemnização a atribuir por efeito da modificação objetiva da instância, visa reparar o prejuízo que o autor sofre devido a uma das duas situações supra referidas[6] e, esta encontra correspondência com a indemnização que é devida, nos termos do art. 166.º CPTA, no âmbito do processo executivo, por causa legitima de inexecução.

Nos termos da alínea d), n.º 1 do artigo 45.º do CPTA, o juiz convida as partes a acordarem um montante de indemnização devida no prazo de 30 dias[7], com possibilidade de prorrogação até 60 dias. Frustrando-se o acordo, estabelece o n.º 2 que, o autor tem a prerrogativa de requerer a fixação judicial da indemnização devida através de articulado fundamentado, permitindo, a este, incluir todos os danos resultantes da atuação ilegítima da Administração, isto é, não só aqueles que resultam da frustração do pedido originário, como os que resultam da ilegalidade da sua atuação[8]. Estes últimos danos consistem nos que ficariam por reparar, mesmo que tivesse sido possível obter a sentença pretendida, com fundamento na eventual responsabilidade da Administração por facto ilícito e culposo. Como resulta do n.º 2 e n.º 3 do art. 45.º do CPTA, previsões que resultam da revisão de 2015, tendo vindo a substituir o regime que se encontrava previsto no n.º 5 do referido artigo, agora revogado.

 Assim, numa só instância pode ser apreciada e decidida a totalidade do litígio[9], possibilidade que resulta num claro benefício de tempo, eficácia e eficiência da justiça administrativa na resolução do litígio.

O n.º 4 vem admitir a possibilidade de ampliar o pedido indemnizatório, nos casos em que o autor já tinha cumulado[10] na ação o pedido de reparação de todos os danos resultantes da atuação ilegítima da entidade demandada, afastando a aplicação do disposto na alínea d) no n.º 1 e dos n.ºs 2 e 3, ou seja, as partes não são convidadas a acordarem o montante indemnizatório devido pelo facto previsto no n.º 1 do artigo 45.º.

O que se justifica, uma vez que um dos pedidos visa compensação pela atuação ilegal da entidade demandada. Assim, o processo assume, desde logo, uma natureza de processo indemnizatório e por isso cabe apenas garantir que o autor possa exigir uma indemnização adicional por se ter verificado uma das situações presentes no n.º 1 do artigo referido supra[11].

O art. 45.º- A[12] traduz-se numa extensão de regime do artigo 45.º, como a sua própria epígrafe o prevê, é um preceito que vem alargar o âmbito da modificação do objecto do processo[13]. É um artigo que surge com a revisão de 2015 de forma a dar resposta a questões predominantemente de natureza substantiva. As primeiras alíneas do art. 45.º explicitam duas situações que por se integrarem no art. 45.º lhes é aplicável o disposto no art. 45.º.

Assim, este novo artigo, consagra o regime processual associado duas situações:

1.       Quando o pedido de impugnação, respeitante à invalidade do contrato por violação das regras relativas ao procedimento de formação, se verifique que não é possível – o contrato impugnado já se encontra celebrado e integralmente executado, casos em que a Administração não pode praticar os atos e operações materiais necessário para recolocar o procedimento pré-contratual no estado em que estaria se a infração não tivesse sido cometida, absolutamente impossível;

2.       Quando o efeito anulatório do contrato é afastado pelo juiz, no âmbito do disposto no art. 283.º, n.º 4 do CCP[14],  em resultado da ponderação dos interesses em presença, isto é, interesses públicos e privados e é, neste sentido, que o juiz tem a possibilidade de afastar a anulação de contratos públicos inválidos, tendo sempre em linha de conta o princípio da proporcionalidade e da boa fé.

Já o n.º 2 do art. 45.º-A vem estender a aplicação do regime do art. 45.º às situações em que, na  pendência de ação de condenação à prática de ato devido, se verifique que a entidade demandada devia ter satisfeito a pretensão do autor em conformidade com o quadro normativo aplicável. Assim, o tribunal deve atender aos factos que, segundo o direito substantivo, tenham influência sobre a existência ou conteúdo da relação controvertida. O tribunal deve pronunciar-se por referência ao quadro de facto e de direito que exista no momento do encerramento da causa, assim, no caso de existir uma alteração superveniente do quadro normativo que influencie a pretensão do autor, por exemplo no sentido de essa pretensão desaparecer, deve o juiz concluir pela improcedência.[15] Casos em que o legislador pretendeu estender o regime consagrado no art. 45.º ficando, desta forma, salvaguardado o reconhecimento do direito do autor a ser indemnizado pela perda que para ele resulte na impossibilidade de obter a sentença pretendida. Por sua vez, esta extensão tem como escopo a proteção do autor que lhe viu ser recusado ou omitido pela Administração, ilegitimamente, a prática de ato devido no momento próprio, em que vigorava o regime normativo que impunha a emissão do ato favorável a este.

Contudo, importa ter em conta que nem toda a superveniência normativa surgida durante a pendência da ação de condenação é juridicamente subsumível a este regime. Neste sentido, com a revisão de 2015, surge uma nova disposição: o n.º 3 do art. 45.º-A, que vem limitar as situações em que se verifica a improcedência da ação, assim, é necessário que a alteração normativa tenha o alcance de retirar ao interessado a titularidade da situação jurídica constituída em seu benefício, para que a ação seja improcedente[16]. Este limite é uma consagração da condição presente no n.º 2 do referido artigo, “quando se verifique que, mesmo que a pretensão do autor tivesse sido satisfeita no momento próprio, a referida alteração teria o alcance lhe retirar a titularidade da correspondente situação jurídica de vantagem, constituindo-o no direito de ser indemnizado por esse facto.”7

O art. 45.º-A, nomeadamente o n.º 2 e o n.º 3, assumem especial importância para o reforço da efetividade da tutela jurisdicional do particular que se vê confrontado com a recusa ou omissão ilegal de atos administrativos.

 Margarida Castanheira

N.º 24285

Referências Bibliográficas:

Mário Aroso de Almeida/Carlos Fernandes Cadilha, “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, 4ª Edição, Almedina, Coimbra, 2017.

Diogo Freitas do Amaral, “A execução das sentenças dos Tribunais Administrativos”, Almedina, Coimbra.

Mário Aroso de Almeida, “Manual de Processo Administrativo”, 3ª Edição, Almedina, Coimbra, 2017.

José Viera de Andrade, “A Justiça Administrativa: Lições”, 16ª Edição, Almedina, Coimbra, 2017.

Vasco Pereira Da Silva, “Todo o contencioso administrativo se tornou de plena jurisdição”, in Cadernos de Justiça administrativa, n.º 34.

                                                                                                                                                                       

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[1] Cf., neste sentido, Acórdão do STA de 07/10/2009, proc. N.º 0823/08.

[2] Cf., Freitas do Amaral, neste sentido, “A execução das sentenças dos Tribunais Administrativos” pp. 155 e ss.

[3] “Só constituem causa legítima de inexecução a impossibilidade absoluta e o excecional prejuízo para o interesse público na execução da sentença”

[4] Cf., Mário Aroso de Almeida/Carlos Fernandes Cadilha, “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, pp. 290. “Quando ocorra o perecimento da coisa que o autor pretendia reaver por via da ação, ou quanto tenha sido levada a efeito uma obra ou um empreendimento público em parcela de terreno objeto de um ato de expropriação ilegal”

[5] Cf., neste sentido, Mário Aroso de Almeida, “Manual de Processo Administrativo” pp. 375. “No plano substantivo, a garantia do direito de o autor ser indemnizado pela situação de impossibilidade, cujo o risco corria por conta da Administração, ou pelo facto do seu interesse ser sacrificado por razões de interesse público”

[6] Cf., neste sentido, Mário Aroso de Almeida/Carlos Fernandes Cadilha, “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos” pp. 290 e ss, “quantum que se destina a indemnizar o interessado pelo facto de não poder obter a utilidade específica que tinha em vista com a propositura da ação e não se confunde com a indemnização por todos os eventuais danos que possam ter resultado da atuação ilegítima da Administração”

[7] Na nova redacção do artigo 45.º o prazo para as partes chegarem a acordo é alargado de 20 para 30 dias.

[8] Veja-se, neste sentido, o Acórdão do STA de 25/03/2010, proc. N.º 0913/08 “abrange-se a globalidade dos direitos indemnizatórios dos autores, incluindo-se, por isso, tanto os danos indemnizáveis que se demonstrarem derivados da actuação (lícita ou ilícita) que é fundamento da acção, como uma compensação pela privação do direito à execução através de restauração natural (o facto da inexecução) que, no âmbito do contencioso administrativo, também se considera justificar uma indemnização.”.

[9] Possibilidade de na mesma ação serem deduzidos os pedidos indemnizatórios, como, na revisão de 2015, passou a ser admitido pelos n.ºs 3 e 4 do art. 45.º. O anterior n.º 5 previa uma solução inversa, ao abrigo do regime da modificação da instância, o autor apenas podia peticionar uma parte dos danos, tendo a alternativa de instaurar uma outra acção para peticionar todos os danos.

[10] No âmbito do princípio de livre cumulação de pedidos consagrado no art. 4.º do CPTA.

[11] Cf., neste sentido, Mário Aroso de Almeida/Carlos Fernandes Cadilha, “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos” pp. 293 e 294.

[12] Aditado pelo DL n.º 214-G/2015, de 2 de outubro.

[13] Prof Mário Aroso de Almeida considera não ser uma epígrafe feliz, pois apenas o n.º 2 é que existe uma extensão do regime do art. 45.º, como se pode ler no seu “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos” pág. 296.

[14] Esta é a disposição que se deve atender quando no artigo 45.º-A é dito “segundo o disposto na lei substantiva”.

[15] Cf. Mário Aroso de Almeida/Carlos Fernandes Cadilha, “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos” pp. 303. Imagine-se que foi proposta uma ação administrativa dirigida á condenação da administração à adopção de medidas minimizadoras de efeitos ambientais negativos associado ao funcionamento de um empreendimento, só que, entretanto, houve uma alteração da lei no sentido estabelecer novos limites aplicáveis, implicando que se deixasse de verificar a situação de ilegalidade que constituíra a causa de pedir na ação.

[16] Caso diferente é o de a alteração, mesmo surgida na pendência da ação de condenação à prática do ato devido, que apenas é  aplicável a novos procedimentos – neste caso a alteração normativa não extingue o direito do autor.