A "revolução coperniciana” do CPTA: introdução do princípio da cumulação de pedidos

A “revolução coperniciana” do CPTA: introdução do princípio da cumulação de pedidos

Nas palavras do Professor Doutor Vasco Pereira da Silva, “O regime de cumulação de pedidos constitui uma das faces mais visíveis da “revolução coperniciana” que o Código de Processo nos Tribunais Administrativos (doravante, CPTA) veio realizar no plano da justiça administrativa”. Afinal, qual a importância deste regime no âmbito do contencioso administrativo? Onde se encontra consagrado? Haverá alguma diferença face ao regime presente na jurisdição civil, de que o Código de Processo Civil (doravante, CPC) é o expoente máximo? Todas estas questões surgiram na minha cabeça e, por isso, aqui estou eu a escrever-vos acerca do princípio da cumulação de pedidos na jurisdição administrativa e quais as suas principais repercussões para os interessados e andamento dos processos administrativos.

Efetivamente, a reforma do contencioso administrativo levou a que CPTA, no seu Artigo 4º, introduzisse o princípio da livre cumulação de pedidos, o que se deve a uma vontade verdadeiramente reformadora do legislador, pois esta opção implicou uma superação dos paradigmas do velho modelo de justiça administrativa. Mas pergunta-se: em que consiste a cumulação e como poderá ela justificar-se? Haverá algum princípio orientador? Podemos definir a cumulação de pedidos como a situação em que o autor ou o demandante apresentam, para apreciação do tribunal, vários pedidos. Mais, a admissibilidade da cumulação de pedidos no contencioso administrativo enquadra-se no princípio da efetividade da tutela jurisdicional (Artigo 268º/4 CRP e Artigos 2º e 3º CPTA), dado que ela permite que o particular obtenha numa única ação a proteção adequada para os seus direitos ou interesses violados ou ameaçados. Para reforçar esta ideia, junto uma das passagens do manual do Professor Doutor Mário Aroso de Almeida e Diogo Freitas do Amaral que espelha , a meu ver, muito bem esta conceção: “A possibilidade de se proceder à cumulação de pedidos no âmbito de um mesmo processo, eliminando a necessidade de ir lançando mão de sucessivos meios processuais para fazer valer pretensões todas elas relativas a uma mesma relação jurídica material é um importantíssimo instrumento de simplificação do acesso à justiça e, por isso, de efetivação da plena tutela jurisdicional”.

Uma vez que não é possível cumular quaisquer pedidos em quaisquer processos, existe um conjunto de pressupostos processuais que devem ser respeitados, os quais encontram consagração tanto no CPTA, como no CPC que, recorde-se, é aplicável supletivamente ao contencioso administrativo (Artigo 1º CPTA).

Para a cumulação simples, exige-se a compatibilidade substantiva entre os pedidos formulados, o que significa que os efeitos dos pedidos têm de ser compatíveis entre si. No âmbito do contencioso administrativo, não há qualquer referência à consequência da falta deste requisito, ao contrário do que sucede na jurisdição civil, pois a norma do Artigo 186º/2/c) CPC indica que se os pedidos forem incompatíveis entre si entramos no campo da ineptidão da petição inicial. Assim sendo, parece-me importante fazer menção ao A.1º CPTA e, por essa razão, a norma processual civil aplicar-se-á no contencioso administrativo, dada a lacuna existente e aplicação supletiva de regime.

Para todas as cumulações (simples, alternativa e subsidiária), exige-se a conexão objetiva e a compatibilidade processual entre os pedidos formulados. No que respeita à conexão objetiva, exige-se, segundo o Artigo 4º/1/2 CPTA, ou uma identidade da causa de pedir de todos os pedidos, ou uma relação de prejudicialidade ou dependência entre os pedidos, ou uma apreciação dos mesmos factos ou a interpretação e aplicação dos mesmos princípios ou regras de direito (mesmo quadro jurídico ou factual). De notar que o Artigo 4º/2 CPTA enumera algumas situações (não taxativas, graças à utilização da expressão “designadamente”) em que, por se verificar a conexão entre os pedidos, é admissível a sua cumulação. Na minha opinião, esta é uma das principais diferenças de relevo: o regime instituído pelo CPTA para a cumulação de pedidos afasta-se do consagrado no CPC neste ponto particular, uma vez que este último diploma não consagra quaisquer exemplos de cumulações possíveis. Pode questionar-se quais são as consequências da falta de conexão entre os pedidos cumulados. No âmbito da ação administrativa, o Artigo 89º/4/j) CPTA inclui a “ilegalidade da cumulação de pretensões” entre as exceções dilatórias nominadas, mas antes disso importa atentar ao Artigo 4º/3 CPTA (na falta de conexão, o juiz notifica a parte para, no prazo de 10 dias, indicar o pedido que pretende ver apreciado no processo e só se não o fizer é que há absolvição da instância quanto a todos os pedidos). Do ponto de vista de regime processual civil, o Professor Doutor Miguel Teixeira de Sousa refere que o requisito da conexão relevante não é obrigatório, mas é desejável e recomendável, pelo que é de aplicar o Artigo 37º/4 CPC quando os pedidos não tenham qualquer conexão, a fim de assegurar a maior realização da justiça (igual consequência que no âmbito do contencioso administrativo).

No que concerne à segunda exigência (compatibilidade processual), é necessário que todos os pedidos cumulados pertençam ao âmbito da jurisdição administrativa, sob pena de absolvição da instância relativamente ao pedido para o qual o tribunal não seja competente em razão da matéria (Artigo 5º/3 CPTA). Relativamente ao problema da competência para a apreciação de pedidos que pertençam a tribunais de diferentes categorias, estabelece o CPTA que é sobre o tribunal superior que recai o dever de conhecer todos os pedidos (Artigo 21º/1 CPTA). Mais, se a competência para a apreciação dos vários pedidos pertencer a tribunais diversos por força das regras de competência territorial, o autor pode escolher qualquer deles para a propositura da ação, mas se a cumulação disser respeito a pedidos entre os quais haja uma relação de dependência ou de subsidiariedade, a ação deve ser proposta no tribunal competente para apreciar o pedido principal (Artigo 21º/2 CPTA). No que respeita à competência hierárquica, importa ter presente o disposto no Artigo 24º/1/e) Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, que atribui ao Supremo Tribunal Administrativo competência para conhecer dos pedidos que sejam cumulados com outros que esse órgão aprecia em primeira instância. Se o tribunal for incompetente para conhecer dos pedidos, então podemos recorrer à norma do Artigo 89º/4/a) CPTA, a qual constitui uma exceção dilatória. Igual entendimento dispõe a jurisdição civil (Artigo 577º/a) CPC). Neste requisito, parece-me primordial esclarecer o seguinte: a compatibilidade processual, no âmbito do processo civil, dispõe de duas vertentes e exige também a adequação das formas de processo, a qual, se faltar, conduz a uma exceção dilatória inominada. Acontece que no contencioso administrativo, a diferença das formas de processo não obsta à cumulação de pedidos, devendo aplicar-se as normas do processo urgente sempre que a algum dos pedidos corresponda a uma das formas de ação administrativa urgente, com as necessárias adaptações (Artigo 5º/1 CPTA). Por fim, importa ainda referir que o CPTA regula os critérios gerais para a fixação do valor da causa no caso de cumulação de pedidos, critérios esses que não se afastam dos presentes na lei de processo civil: na cumulação simples somam-se os valores de cada um dos pedidos (“ponte” para o Artigo 297º/1 CPC) e, de acordo com as regras constantes do Artigo 32º/9 CPTA, considera-se apenas o pedido alternativo de maior valor (remissão para o Artigo 297º/3 CPC) e, no que respeita à cumulação subsidiária, ao pedido formulado em primeiro lugar (igual entendimento no Artigo 297º/3 CPC).

Em jeito conclusivo, resta-me dizer que, apesar de todas as semelhanças face ao regime processual civil, o que leva o Professor Doutor Miguel Teixeira de Sousa a afirmar que “O novo CPTA marca uma rutura significativa com algumas das tradições do contencioso administrativo português e, ao mesmo tempo, aproxima-se, de forma nítida da legislação processual civil”, a cumulação de pedidos no contencioso administrativo mostra particularidades importantes, entre as quais se destaca, como se disse, o elenco exemplificativo de cumulações possíveis (Artigo 4º/2 CPTA) e, novidade face ao exposto, o CPTA não preclude a possibilidade de cumulação de pedidos que correspondam a diferentes formas de processo (o processo civil exige uma adequação das formas de processo face ao requisito da conexão objetiva). Estamos perante um tema com um interesse particular e primordial, pois o princípio da cumulação de pedidos possibilita uma tutela jurisdicional mais célere e menos dispendiosa de quem se dirige aos tribunais administrativos, já para não falar que alivia o sistema de administração de justiça da multiplicação de processos autónomos. Apesar de conseguir apontar esta panóplia de vantagens, também estou convicta de que, na prática, pode não ser assim tão fácil implementar este regime com todas estas considerações, razão pela qual o legislador optou pela liberdade de cumulação de pedidos e não pela imposição da sua obrigatoriedade.

Mélanie Quina dos Santos

Aluna nº27989

Referências bibliográficas:

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