A Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais Entidades Públicas: Um olhar sobre o direito à decisão judicial em prazo razoável

A  RESPONSABILIDADE CIVIL EXTRACONTRATUAL DO ESTADO E DEMAIS ENTIDADES PÚBLICAS: Um Olhar Sobre o Direito À Decisão Judicial em Prazo Razoável

A responsabilidade civil extracontratual do Estado e das demais entidades públicas, de acordo com o Professor João Caupers, resulta numa “obrigação que recai sobre uma entidade envolvida em atividades de natureza pública”[1], que causaram algum tipo de prejuízo aos particulares, “fora do contexto de uma relação contratual”[2].

A responsabilidade civil extracontratual do Estado foi primeiramente regulada pelo DL nº. 48051, de 21 de Novembro de 1967. No entanto, e após a Reforma Administrativa de 2003, mais especificamente após a aprovação do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF), sentiu-se uma necessidade de atualizar o regime da responsabilidade do Estado e de outras entidades públicas. Nas palavras do Professor Vasco Pereira da Silva, “a reforma do Contecioso Administrativo veio criar as condições para o surgimento de uma “outra história” do contencioso da responsabilidade civil pública”[3]. Consequentemente, a Lei nº. 67/2007 de 31 de Dezembro aprovou, em anexo, o Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais Entidades Públicas (RRCEE), que sofreu uma alteração em 2008.
O RRCEE é aplicável, não só ao Estado, mas também a entidades públicas, que o Artigo 1º/2 do mesmo regime define como “pessoas coletivas que atuam sob as regras de direito público” (cfr. Artigo 1º). De acordo com o Artigo 1º/3/4 RRCEE, explicam os Professores João Caupers e Mário Aroso de Almeida, o regime mencionado é aplicável a “titulares de órgãos, funcionários e agentes públicos,” (cfr. Artigo 1º) e a “trabalhadores, titulares dos órgãos sociais e representantes legais ou auxiliares”[4].

O principal objetivo da atribuição da responsabilidade ao Estado (bem como outras entidades públicas) no exercício de atividades públicas, ou bem assim de natureza pública, seria o de transferir o “dano sofrido pelo cidadão para o seu causador”[5]. Assim sendo, é evidente que a lei elege o método da reparação natural, procurando reconstituir a situação que se verificaria caso o dano não tivesse ocorrido. A reparação pecuniária encontra-se, portanto, em segundo plano, “somente aceitável na hipótese de impossibilidade ou excessiva onerosidade da reparação em espécie”[6]. Aliás, será o Artigo 3º RRCEE a estabelecer exatamente os danos compreendidos pela sua reparação.

De acordo com os Artigos 9º e 10º RRCEE, a responsabilização do Estado e das restantes entidades públicas resulta da ilicitude e da culpa. Assim, a ação ou omissão em causa terá tido de violar “disposições ou princípios constitucionais legais ou regulamentares”, “regras técnicas” ou “deveres de cuidado”, para ser considerada ilícita (cfr. Artigo 9º). Claro está que, a referida ação ou omissão terá resultado numa “ofensa de direitos ou interesses legalmente protegidos” (cfr. Artigo 9º). Já relativamente à culpa, analisada pelo Artigo 10º, esta “deve ser apreciada pela diligência e aptidão que seja razoável exigir (…)” ao “titular de órgão, funcionário ou agente zeloso e cumpridor” (cfr. Artigo 10º). A culpa, no âmbito da responsabilização, pode assumir duas formas: a culpa pode ser grave – aplicando-se-lhe o Artigo 8º - ou leve – não está estabelecida no regime, sendo que é aludida pelo Artigo 10º/2. A responsabilidade também poderá resultar de danos causados por “atividades, coisas ou serviços administrativos especialmente perigosos” (cfr. Artigo 11º/1 RRCEE).

A responsabilidade do Estado ou de uma entidade pública nem sempre é exclusiva – tal acontece quando o lesado contribui, de alguma forma, para a “produção do facto danoso ou para o agravamento dos danos”[7]. Quando tal evento ocorre, recebe a designação de “concorrência da culpa do lesado”. Neste caso, o direito de indemnização será reduzido, ou, em casos mais extremos, excluído. O Artigo 4º RRCEE estabelece os limites dentro dos quais considera haver culpa do lesado. Assim, poderá colocar-se a seguinte questão: quando terá o Estado, ou outra entidade pública, responsabilidade exclusiva? A resposta encontra-se prevista no Artigo 7º RRCEE, mais especificamente nos seus números 1 e 3. Consequentemente, o Estado é exclusivamente responsável quando o autor atue (ilicitamente e com culpa leve) “no exercício da função administrativa e por causa desse exercício”, ou, ainda, quando, apesar de não se saber de quem a autoria, o dano tenha sido provocado pelo “funcionamento anormal do serviço” (cfr. Artigo 7º, números 1 e 3).

Atualmente, fala-se, a propósito deste tema, em responsabilidade por danos decorrentes do exercício da função jurisdicional – ou que resultam da “violação do direito a uma decisão judicial em prazo razoável” ou do erro judiciário (cfr. Artigos 12º e 13º RRCEE). À luz deste tópico, parece particularmente interessante discutir, ou bem assim explorar, a violação do direito da decisão num prazo razoável. Para tal, será necessário recorrer a alguma jurisprudência, mais especificamente à análise do Acórdão do TCA-Sul, de 11 de Abril de 2013 (proc. 07084/11), elaborada pela Professora Carla Amado Gomes.

Antes de mais, cabe clarificar que o direito à decisão judicial em prazo razoável, de acordo com o Professor Tiago Serrão, “vigora, em toda a sua extensão, no ordenamento jurídico português”[8]. Com efeito, este direito tem base não só no direito internacional – na Convenção Europeia dos Direitos do Homem (Artigo 6º/1) – como também no direito nacional – no Código de Processo dos Tribunais Administrativos (Artigo 2º/1), na Constituição da República Portuguesa (Artigo 20º/4) e ainda no Código Processual Civil (Artigo 2º/1). Segundo a Professora Amado Gomes, este direito teve, primeiramente, base na Convenção Europeia dos Direitos do Homem (CEDH), mas foi, mais tarde, “absorvida pela jurisprudência do Tribunal de Justiça da União e, depois pela Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (=CDFUE)”[9]. De acordo com a Professora, foi o Artigo 41º CDFUE que permitiu trazer o direito a uma decisão em prazo razoável para o procedimento administrativo. A Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, elabora a Professora Amado Gomes, abriu uma porta, permitindo transpor o direito em questão “de um plano da mera gestão de eficiência para um patamar de eventual fonte de responsabilização por irrazoabilidade do tempo de decisão”[10]. Consequentemente, foi a CDFUE que alargou as arestas do direito a uma decisão judicial num prazo razoável, agora sendo possível responsabilizar as entidades públicas pela sua violação – quando, anteriormente, parece, este direito servia apenas como um instrumento para pôr em prática o princípio da economia processual.

De facto, um atraso no procedimento, de modo a chegar-se a uma decisão, por facto ilícito, pode muitas vezes resultar num dano, sendo por isso que se fala em “imputação de responsabilidade à Administração”[11], onde terá esta de responder. A Professora Amado Gomes exemplifica os danos emergentes de um atraso na decisão com o Acórdão de 9 de Outubro de 2008, proc. 0310/08, onde os autores, tendo apresentado a ação (declarativa) em 1995, não tinham ainda em 2001 “logrado obter a plena execução da sentença”[12]. Ora, o caso mencionado ilustra, de forma clara, as consequências que um atraso no procedimento da tomada de decisão pode ter – nomeadamente, os autores da ação referida vieram a sofrer danos morais. O Supremo Tribunal Administrativo (STA), veio, de facto, dar razão aos autores da ação, estabelecendo: “houve um atraso injustificado sensível e que afetou de modo claro o bom andamento do serviço e contribuiu para um atraso global, que por este motivo se deve considerar excessivo e desrazoável (…)”[13].

Consequentemente, será configurado como facto ilícito o “prazo de decisão que, globalmente, ultrapasse os cânones de eficiência” e “os “padrões médios de resultado” razoavelmente exigíveis de um serviço”[14], tendo nestes casos, os lesados, o direito de demandar o Estado ou uma entidade pública, tendo este(a) de assumir a responsabilidade pelos danos.

Sintetizando, e nas palavras do Professor Tiago Serrão, “o artigo 12º do RRCEE reconhece expressamente, aos particulares lesados, um direito indemnizatório pela preterição do direito à obtenção de uma decisão em lapso temporalmente adequado”[15]. O Artigo 12º RRCEE, explica o Professor, permite, portanto, “tutelar violações” do referido direito, possibilitando “a propositura de ações judicias contra o Estado Português”[16]. No fundo, o Artigo 12º RRCEE estabelece a solução para os casos em que uma decisão tardia, resultante de um processo particularmente moroso, origina situações lesivas para os particulares, tendo estes a possibilidade de demandar o Estado (por este ter violado o seu direito a uma decisão judicial em prazo razoável). Deste modo, é possível retirar que os tribunais devem obedecer ao elemento da celeridade nos processos, atuando de forma diligente e dinâmica – que, se não cumprida, poderá fundamentar a responsabilização civil extracontratual do Estado e das demais entidades públicas. Concluindo, o RRCEE, em particular o seu Artigo 12º, permite favorecer os lesados através da “possibilidade de ressarcimento de danos provocados pela máquina administrativa”[17] – o que lhes atribui, em base, um direito de exigir que a justiça funcione adequadamente.  

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[1] Caupers, João – “A Responsabilidade do Estado e outros entes públicos”, https://www.fd.unl.pt/docentes_docs/ma/jc_ma_5351.doc, [consultado em 05/10/2018).

[2] Idem.

[3] Pereira da Silva, Vasco (2013) – O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise. Lisboa. Almedina.

[4] Caupers, João – “A Responsabilidade do Estado e outros entes públicos”, https://www.fd.unl.pt/docentes_docs/ma/jc_ma_5351.doc, [consultado em 05/10/2018).

[5] Idem.

[6] Idem.

[7] Idem.

[8] Serrão, Tiago (2011) – “A subsidiariedade da tutela jurisdicional conferida pelo TEDH no âmbito do direito à obtenção de uma decisão em prazo razoável”. O Direito, 143, pp. 795.

[9] Amado Gomes, Carla; Serrão, Tiago (2013) – Responsabilidade Civil Extracontratual das Entidades Públicas, Anotações de Jurisprudência. Lisboa. Instituto de Ciências Jurídico-Políticas.

[10] Idem.

[11] Idem..

[12] Idem.

[13] Acórdão de 9 de Outubro de 2008, proc. 0310/08.

[14] Amado Gomes, Carla; Serrão, Tiago (2013) – Responsabilidade Civil Extracontratual das Entidades Públicas, Anotações de Jurisprudência. Lisboa. Instituto de Ciências Jurídico-Políticas.

[15] Serrão, Tiago (2011) – “A subsidiariedade da tutela jurisdicional conferida pelo TEDH no âmbito do direito à obtenção de uma decisão em prazo razoável”. O Direito, 143, pp. 833.

[16] Idem.

[17] Amado Gomes, Carla; Serrão, Tiago (2013) – Responsabilidade Civil Extracontratual das Entidades Públicas, Anotações de Jurisprudência. Lisboa. Instituto de Ciências Jurídico-Políticas.

BIBLIOGRAFIA

Caupers, João – “A Responsabilidade do Estado e outros entes públicos”,

https://www.fd.unl.pt/docentes_docs/ma/jc_ma_5351.doc, [consultado em 05/10/2018].

Amado Gomes, Carla; Serrão, Tiago (2013) – Responsabilidade Civil Extracontratual das Entidades Públicas, Anotações de Jurisprudência. Lisboa. Instituto de Ciências Jurídico-Políticas.

Serrão, Tiago (2011) – “A subsidiariedade da tutela jurisdicional conferida pelo TEDH no âmbito do direito à obtenção de uma decisão em prazo razoável”. O Direito, 143, pp. 793 – 838.

Pereira da Silva, Vasco (2013) – O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise. Lisboa. Almedina.

Leonor Vale

Nº 28518

ST 2