Comentário ao Acórdão do STJ DE 08-10-2015, Processo nº 1085/1108TBCTB-AC1S1
1. O acórdão em apreço aborda a
questão da responsabilidade extracontratual das concessionárias das
autoestradas em situações de acidentes rodoviários, no presente caso por embate
de um cão com uma viatura, apreciando-se assim
se a questão em causa é da competência
dos tribunais judiciais ou administrativos, com fundamento no art. 4º/1/i) do Estatuto
dos Tribunais Administrativos e Fiscais(ETAF) de 2002 e do art. 1º/5 da Lei
67/2007, de 31 de dezembro, ou dos Tribunais Judiciais.
A decisão recorrida estava
fundamentada no facto da concessionária ser uma empresa privada, praticando
unicamente atos de gestão privada, e portanto a sua atuação é desprovida de
prerrogativas de autoridade pública. A
sua natureza privada é estabelecida na Lei de Bases do contrato de concessão
(DL 355-A/99 de 20 de agosto) segundo o qual “A Concessionária responderá, nos termos da lei geral, por quaisquer
prejuízos causados no exercício das atividades que constituem o objeto da
Concessão, pela culpa ou pelo risco, não sendo assumido pelo Concedente
qualquer tipo de responsabilidade neste âmbito.[1]”
e deve responder nos termos gerais da responsabilidade civil por atos de gestão
privada, uma vez que existe neste caso uma gestão privada do serviço público. Como
tal a responsabilidade civil extracontratual em causa subsume-se à normas do Código
Civil e a competência para dirimir o litígio caberia aos Tribunais Judiciais. Esta
decisão foi revogada pelo acórdão em apreço determinado que a responsabilidade
extracontratual da concessionária é da competência dos Tribunais Administrativos.
2. Antes de mais há que atender
que a questão da competência do Tribunais Administrativos em função da matéria
assenta no conceito de relação jurídica administrativa expresso no art. 212º/3
da Constituição da República Portuguesa (CRP) : “Compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das ações
e recursos contenciosos que tenham por objeto dirimir os litígios emergentes
das relações jurídicas administrativas e fiscais”. O qual para VASCO PEREIRA
DA SILVA[2] se trata de uma cláusula
geral e aberta com uma enumeração exemplificativa, na qual se pode enquadrar
todas as hipóteses suscetíveis se serem de competência dos Tribunais Administrativos.
No entanto não nos refere este artigo
qual o conceito de relação jurídica administrativa.
Sobre este assunto o acórdão em
apreço faz referência a posições doutrinárias explicativas do referido conceito,
nomeadamente Freitas do Amaral "toda
a relação entre sujeitos de direito, públicos ou privados, que atuem no
exercício de poderes ou deveres públicos, conferidos por normas de direito
administrativo"; VIEIRA DE ANDRADE que entende que tal relação
é aquela em que "um dos sujeitos,
pelo menos, seja uma entidade pública ou uma entidade particular no exercício
de um poder público ou de um dever público, conferido ou imposto com vista à
realização de um interesse público legalmente definido"; para MÁRIO
AROSO DE ALMEIDA as relações
jurídico-administrativas "não devem
ser definidas segundo critério estatutário, reportado às entidades públicas,
mas segundo um critério teleológico, reportado ao escopo subjacente às normas
aplicáveis" e ainda GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA que entendem que
tal “qualificação transporta duas
dimensões caracterizadoras: (1) as ações e recursos incidem sobre relações
jurídicas em que, pelo menos, um dos sujeitos é titular, funcionário ou agente
de um órgão de poder público (especialmente da administração); (2) as relações
jurídicas controvertidas são reguladas, sob o ponto de vista material, pelo
direito administrativo"[3]
Em suma, por relação jurídico
administrativa deve entender-se a relação estabelecida entre dois ou mais
sujeitos, em que um deles exerce prerrogativas de autoridade pública, agindo em
função do que é o interesse público , que é regulada por normas de Direito Administrativo
e da qual resultem posições jurídicas subjetivas. Isto vai de encontro ao disposto no nº 5 do
Art. 1º da Lei 67/2007 " As
disposições que, na presente lei, regulam a responsabilidade das pessoas
coletivas de direito público, bem como dos titulares dos seus órgãos,
funcionários e agentes, por danos decorrentes do exercício da função
administrativa, são também aplicáveis à responsabilidade civil de pessoas
coletivas de direito privado e respetivos trabalhadores, titulares de órgãos
sociais, representantes legais ou auxiliares, por ações ou omissões que adotem
no exercício de prerrogativas de poder público ou que sejam reguladas por
disposições ou princípios de direito administrativo." Portanto estão em causa tanto pessoas
coletivas de direito público como privado desde que as suas atuações sejam em
sede de prerrogativas de poder público ou reguladas pelo Direito Administrativo.
Tal disposição para VASCO PEREIRA
DA SILVA deve ser interpretada de forma a terminar com eventuais dicotomias legislativas, e de forma a que quede a antiga distinção entre
atos de gestão pública e atos de gestão privada, na qual se assentava
anteriormente a destrinça para efeitos de competência dos Tribunais Administrativos
ou Judiciais nas matérias de responsabilidade civil extracontratual do Estado.[4] Assim tal regime é aplicado
a entidade que independentemente de estar em causa gestão pública ou privada baseiam
a sua conduta em prerrogativas de autoridade, prosseguindo o interesse público,
conduta essa que é regulada pelas normas e princípios do Direito Administrativo
que deve ser aplicados tanto aos ente público como aos entes privados quando
exercem funções pública.
A ideia do referido regime foi
proceder assim a uma uniformização de toda a matéria, aplicando o mesmo regime
a quer a entidade públicas quer a entidades privadas, bem como condutas
públicas e privadas. desde que no exercício da função administrativa cujo
conceito foi aqui ampliado pelo legislador.[5]
Decide assim por bem, o STJ ao se
afastar da distinção entre atos de gestão pública e atos de gestão privada, e
se concentração no conceito de relação jurídica administrativa, bem como nas normas
do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF).
3. Neste com a introdução da alínea
i) no nº 1 do art. 4º do anterior ETAF “Compete aos tribunais da jurisdição
administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por
objeto: i) a responsabilidade civil extracontratual de sujeitos privados aos
quais seja aplicável o regime específico da responsabilidade do Estado e demais
pessoas coletivas de direito público, ”alargou-se a competência dos
Tribunais Administrativos para situações de responsabilidade civil extracontratual
para entidades privadas que colabora com o Estado no exercício da função administrativa,
a que hoje corresponde a alínea h) do nº 1 do ETAF após a reforma de 2015.
Sobre esta disposição MARIO AROSO
DE ALMEIDA entende que a antiga distinção entre atos de gestão pública e gestão
privada volta a ter relevância do ponto de vista processual, uma vez que só as condutas
provenientes de atos de gestão pública (nos quais estariam e causa
prerrogativas de autoridade público ou regulação das mesmas por Direito Administrativo).[6]
É de notar que o regime atual do
ETAF nas alíneas nas alíneas f), g) e h do nº1 1 do art. 4º, bem como o
anterior nas alíneas g), h) e i) do nº 1 do art. 4º, unificam o regime de
responsabilidade extracontratual no seio do alargamento já referido supra, a
questões onde estão em causa relações jurídicas administrativas, e claro exercício
da função administrativa no seu sentido mais amplo, incluindo exercício desta
por particulares, ou seja, incluindo aqui mesmo condutas de entes privados, mas
que exercem funções administrativas, situação a que se especificamente reporta
a atual alínea h) (anteriormente i)).
Neste sentido VIEIRA DE ANDRADE
que tendo em conta tal coerência do regime , o mesmo deve ser igualmente
aplicável às concessionárias.[7] Posição que é sufragada por
VASCO PEREIRA DA SILVA[8] no sentido em que vai de
encontro ao “critério geral e aberto das
relações jurídico-administrativas” , bem como “estas entidade privadas auxiliam a Administração no exercício da função
administrativa.”[9]
4. Neste sentido o Tribunal
analisa assim o que é e qual a atividade da concessionária nos termos da Lei de
Bases da Concessão, mencionada no acórdão. Conclui assim que esta auxilia o
Estado na exploração, manutenção, conservação das autoestradas, as quais são
bens de domínio público do Estado. Tal possibilita ao Estado a prossecução de
tarefas essenciais sem necessidade de financiamento e sem riscos. Resulta portanto como refere o acórdão uma
obrigação legal da concessionária de manter a autoestrada em condições de
segurança, comodidade, manutenção tendo de para tal deve proceder a um conjunto
de regras que comportam a vigilância, manutenção e conservação das
autoestradas, como é referido no acórdão, e portanto competiria à
concessionária, no exercício das funções que lhe competem, nomeadamente no exercício
da funções administrativa e colaboração com o Estado, proceder à vigilância da
autoestrada em causa e tomar as medidas necessárias para assegurar no caso
concreto que o canídeo não entrasse na autoestrada de forma a perturbar a
circulação dos automóveis e comprometer assim a segurança dos utentes.
Posto isto, não obstante a concessionária
ser uma entidade privada, está a exercer no caso concreto uma função administrativa,
nomeadamente a manutenção, conservação e zelo pela segurança de um bem de
domínio público, que competiria ao Estado mas que pelo contrato de concessão
este transferiu para a concessionária. Esta, está portanto a colaborar com o
Estado na prossecução da função administrativa, pelo que atua em prol do
interesse do público e mediante prerrogativas de autoridade. Pelo que a sua
conduta deve ser regulada pelo Direito Administrativo, consubstanciando assim
uma relação jurídica administrativa. Nestes termos a responsabilidade
extracontratual da concessionária é pois subsumível , como decide e bem o STJ, à
anterior alínea i) do nº1 do art. 4º ETAF (atual alínea h) do nº1 do art.
4ºETAF), pelo que é de competência dos Tribunais Administrativos.
Bibliografia
ALMEIDA, MÁRIO AROSO DE, Manual do Procedimento Administrativo,
Almedina, 2016.
ANDRADE, VIEIRA DE, A Justiça Administrativa, Almedina, 2007.
SILVA, VASCO PEREIRA DE, O Contencioso Administrativo no divã da
Psicanálise, Almedina, 2013.
Jurisprudência
Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça,
Processo nº 1085/14.8TBCTB-A.C1.S1, de 8/10/2015.
[1]
GONÇALVES, PEDRO, A Concessão dos
Serviços Públicos, Almedina, 1999, p.323 e 324, citado no acórdão.
[2]
SILVA, VASCO PEREIRA DE, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise,
Almedina, 2013, p.531.
[3]
Vide acórdão STJ processo, 085/14.8TBCTB-A.C1.S1,
em análise, o qual menciona as posições doutrinárias em causa.
[4]
SILVA, VASCO PEREIRA DA, O Contencioso….,
p.545 e 546.
[5]
Idem.
[7]
ANDRADE, VIEIRA DE, A Justiça
Administrativa,Almedina, 2007 p. 125, nota 189.
[8]
SILVA, VASCO PEREIRA DE, O Contencioso…,
p.537 e 538.
[9]
Idem.
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