MINISTÉRIO PÚBLICO – UM REPRESENTANTE “POR UM FIO”?
De acordo com
o artigo 219º, n.º 1 da Constituição, ao Ministério Público compete representar o Estado e defender os
interesses que a lei determinar, bem como participar na execução da
política criminal definida pelos órgãos de soberania, exercer a ação penal
orientada pelo princípio da legalidade e
defender a legalidade democrática. Também o artigo 1º do Estatuto do
Ministério Público, reproduz a disposição prevista na Constituição.
Resulta, igualmente do artigo 51º
do ETAF, que compete ao Ministério Público representar
o Estado, defender a legalidade
democrática e promover a realização do interesse público, exercendo, para o
efeito, os poderes que a lei lhe confere.
Como alude o
Professor Tiago Serrão, em 2002/2004, o objetivo do legislador era, tal como
decorria da interpretação restritiva do artigo 219º, n.º1 CRP, atribuir ao
Ministério Público a representação processual do Estado, tanto no lado ativo
como no lado passivo, mas apenas em ações que envolvessem interesses
patrimoniais estaduais.[1]
A opção do
legislador foi várias vezes criticada, até porque em determinadas situações,
esta solução parecia bastante incoerente. Vejamos o seguinte exemplo[2]: nos
processos relativos ao instituto do enriquecimento sem causa, artigo 37º, n.º
2, alínea i) CPTA (em vigor à data) não estavam em causa ações que tivessem por
objeto relações contratuais e de responsabilidade, pelo que à luz da letra da
lei, estaria excluída a representação do Estado pelo Ministério Público.
Todavia, esta conjetura contrariava a própria teleologia da norma, como acima
explicitado, a de a representação operar nas ações relativas a interesses
patrimoniais do Estado, como seria o caso.
Contrariamente
ao que dispunha o artigo 11º, n. º2 do CPTA, na redação dada pela Lei n.º
15/2002, de 22 de fevereiro, a representação do Estado pelo Ministério Público,
após a Reforma do CPTA, de 2015, já não se encontra reservada às ações
relativas a matéria contratual e de responsabilidade.
Deste modo, o
atual artigo 11º, n.º1 do CPTA traduz uma ampliação[3] da
representação do Ministério Público a todas as ações propostas contra o Estado,
independentemente do seu objeto:
“Nos tribunais
administrativos é obrigatória a constituição de mandatário, nos termos
previstos no Código de Processo Civil, podendo as entidades públicas fazer-se
patrocinar em todos os processos por advogado, solicitador ou licenciado em
direito ou em solicitadoria com funções de apoio jurídico, sem prejuízo da representação do Estado pelo Ministério Público.”
De notar que,
não foi, contudo, esta a solução discutida aquando do Anteprojeto de Reforma[4], e que a
ideia inicial previa que nas ações propostas contra o Estado, em que o pedido
principal tivesse por objeto relações contratuais ou de responsabilidade, o
Estado seria representado pelo Ministério Público, sem prejuízo da
possibilidade de patrocínio por mandatário judicial próprio, cessando a
intervenção principal do Ministério Público logo que aquele estivesse
constituído. O número 4 do artigo 11º do Anteprojeto estabelecia ainda, que a
citação do Estado seria feita ao Ministério Público e a propositura da ação
seria notificada oficiosamente à Presidência do Conselho de Ministros.
Esta circunstância,
permitiria que nos casos em apreço, se pudesse afastar a representação do
Estado pelo Ministério Público, possibilitando a representação por meio de
mandatário judicial próprio. Para autores, como Alexandra Leitão[5] e Tiago Serrão que defendem que a solução
ideal passaria pela representação processual do Estado e das demais entidades
públicas promovida unicamente, por advogados e por licenciados em Direito com
funções de apoio jurídico[6],
excluindo-se de vez a representação do Estado pelo Ministério Público, esta
solução do Anteprojeto, era ainda uma
proposta bastante “tímida”. [7]
Como explica[8] o
referido autor, tal exclusão justificar-se-ia pelo surgimento de possíveis
contradições[9]
entre as diversas funções desempenhadas pelo Ministério Público, no Contencioso
Administrativo.
As funções do Ministério Público
no Contencioso Administrativo, traduzem-se[10]:
1. Na promoção
da ação pública na defesa da legalidade e de certos interesses coletivos
Segundo o artigo
9º, n.º 2 do CPTA, “o Ministério Público tem legitimidade para propor e
intervir, nos termos previstos na lei, em processos principais e cautelares
destinados à defesa de valores e bens constitucionalmente protegidos, como a
saúde pública, o ambiente, o urbanismo, o ordenamento do território, a
qualidade de vida, o património cultural e os bens do Estado, das regiões autónomas
e das autarquias locais”, havendo ao longo do CPTA, enumeras disposições que
concretizam este preceito[11].
2. Na
função de amicus curiae, de coadjuvação do tribunal na realização do Direito
O Ministério
Público, é neste caso, considerado como um auxiliar de justiça (amicus curiae), que intervém na defesa
de direitos fundamentais, valores comunitários ou interesses públicos
especialmente relevantes, de forma imparcial.[12]
3. Na
função de representação do Estado e de outras pessoas representadas por
imperativo legal, que se encontra prevista quanto ao primeiro caso, no
artigo 11º, n.º1 CPTA, e que decorre também dos artigos 219º, n.º1 da CRP, 1º e
3º, n.º1 , alínea a) do EMP. E que, no que respeita à representação de outras
pessoas representadas por imperativo legal, se encontra previsto no artigo 3º,
nº1, alíneas a) a d) do EMP.
Este
circunstancialismo pode conduzir a uma colisão entre, por um lado, a
necessidade de defesa da legalidade democrática (função estritamente
objetivista[13]),
e, por outro, o papel que lhe incumbe de representação do Estado (função
subjetivista[14]).
Tal colisão, a existir deverá resultar na prevalência[15] da função
de defesa da legalidade, e consequente afastamento da representação do Estado
pelo Ministério Público, como previsto no artigo 69º, n.º1 do Estatuto do
Ministério Público:
“Em caso de
conflito entre entidades, pessoas ou interesses que o Ministério Público deva
representar, o procurador da República solicita à Ordem dos Advogados a
indicação de um advogado para representar uma das partes.”
Poderia
pensar-se que o afastamento da função de representação, em caso de conflitos de
atuações/interesses estaria a violar a norma constitucional, do artigo 219º,
n.º 1, 1ª parte. Todavia, há que salientar, como defendem alguns autores que, na
realidade, e procedendo a uma interpretação restritiva desta disposição, não se
exige que a representação processual do Estado no Contencioso Administrativo
seja assegurada pelo Ministério Público, apenas se exigindo que a representação
do Estado esteja prevista no nosso ordenamento jurídico[16].
Segundo o disposto
no artigo 53.º, alínea a) do Estatuto do Ministério Público, compete aos
departamentos de contencioso do Estado, a representação do Estado em juízo, na
defesa dos seus interesses patrimoniais. Este artigo, que se encontra em
conformidade com a interpretação restritiva da norma constitucional[17] (como
já adiantámos) é a disposição que melhor permite desvendar o espectro de
atuação do Ministério Público, enquanto representante do Estado. Aliada à
supressão no artigo 11º, n.º1 do CPTA, da referência aos processos que tenham
por objeto relações contratuais e de responsabilidade, o Ministério Público
apenas estará obrigado a representar o Estado na defesa dos seus interesses
patrimoniais[18].
O Ministério
Público parece poder representar o Estado, tanto nas situações em que se
encontra na posição de demandante, assim como, quando seja o demandado, citando
Alexandra Leitão[19],
“ (...) resulta do n.º 2 do artigo 11.º do
Código de Processo nos Tribunais Administrativos (atual 11º, n.º1 CPTA) que o
Ministério Público representa o Estado quer quando este assume a posição de
autor, quer de demandado, embora na primeira situação o faça a pedido do órgão
ao qual seja, para o efeito e em função da matéria em apreço, imputável a
vontade do Estado, enquanto na posição de demandado, a intervenção do
Ministério Público resulta imediatamente da sua citação enquanto representante
do Estado”.
Chegados a este
ponto, importa, contudo, observar quais os entes públicos que são efetivamente representados
pelo Ministério Público.
Da análise do
artigo 51º do ETAF, parece resultar que a função de representação estaria
somente destinada à defesa dos interesses do Estado, único representado. Todavia,
o artigo 3º, n.º 1, alínea a) do EMP, estabelece que compete, essencialmente,
ao Ministério Público, representar o Estado, as Regiões Autónomas, as
autarquias locais, os incertos, e os ausentes em parte incerta.
A doutrina tem
neste âmbito atribuído prevalência ao disposto no artigo 51º, que apenas refere
o Estado, justificando que o ETAF apresentaria uma norma posterior e especial face
ao Estatuto do Ministério Público, pelo que isso implicaria uma derrogação do
preceito, 3º, n.º1, alínea a) do EMP, no que se refere às Regiões Autónomas e
Autarquias Locais[20].
Dado por
assente que a representação pelo Ministério Público apenas opera quanto ao
Estado, releva-se de extrema importância delimitar este conceito, que comporta
uma pluralidade de significados.
Como referido[21] por Manuel
Pereira Augusto de Matos, as disposições legais referentes à representação do
Estado pelo Ministério Público, ao mencionarem “Estado” fazem-no, no seu
sentido mais restrito, e por isso no de Estado-administração[22],
surgindo na mesma linha Alexandra Leitão[23].
Por último, em
relação à natureza da representação, resulta do que foi acima exposto e tal
como defendido por Alexandra Leitão[24] e por
Tiago Serrão[25],
que a representação do Estado pelo Ministério Público, consubstancia uma
representação legal.
Diferentemente, para Neves
Ribeiro, esta consistiria numa representação orgânica, pelo facto de este autor
considerar que o Ministério Público é um órgão do Estado ou porque na visão de
Lopes do Rego figuraria como sujeito da relação material controvertida.[26]
Surge ainda, uma terceira
posição, a de Sérvulo Correia que pressupõe estar em causa uma situação de
simples patrocínio judiciário.
Concluindo, o Ministério Público é
um verdadeiro interveniente no Contencioso Administrativo, que encontramos em várias
frentes, seja como ator público promovendo a ação pública para defesa da
legalidade e do interesse público, seja como amicus curiae ou mesmo como
representante do Estado.
O problema coloca-se quando as
funções que o Ministério Público desempenha entram em colisão, o que vimos
suceder quando se encontra obrigado a defender a legalidade e o interesse
público, através da ação popular que dirige contra o Estado-Administração, e se
encontra igualmente obrigado a defendê-lo.
Nestas circunstâncias, como
observado anteriormente deverá prevalecer a função de defesa da legalidade.
Todavia, aludindo à interpretação
restritiva que alguns autores fazem do artigo 219º, n.º1, 1ª parte se adotarmos
tal posição, considerando que não se exige que a representação processual do
Estado no Contencioso Administrativo seja assegurada pelo Ministério Público, apenas
se exigindo que a representação do Estado esteja prevista no nosso ordenamento
jurídico. E acompanhando a posição do Professor Tiago Serrão quanto à
eliminação da função de representação do Estado pelo Ministério Público,
passando esta a ser assegurada unicamente por advogados e por licenciados em
Direito com funções de apoio jurídico, facilmente se ultrapassaria esta
adversidade, ficando a posição do Ministério Público comprimida na ação popular
e na intervenção enquanto amicus curiae.
Estará assim, a Representação do
Estado pelo Ministério Público, por um fio?
Bibliografia:
·
SERRÃO, Tiago, A representação processual do Estado no Anteprojeto de revisão do
Código de Processo nos Tribunais Administrativos in O Anteprojeto de
Revisão do Código de Processo dos Tribunais Administrativos e do Estatuto dos
Tribunais Administrativos e Fiscais, coord. Carla Amado Gomes, Ana Fernanda
Neves e Tiago Serrão, AAFDL, 2014
·
ALMEIDA, Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo, 2016
·
LEITÃO, Alexandra, A representação do Estado pelo Ministério Público nos tribunais
administrativos, in Revista Julgar, n.º20 – 2013, Coimbra Editora
·
PEDRO, Ricardo, Representação do Estado pelo Ministério Público no Código de Processo
nos Tribunais Administrativos revisto: introdução a algumas questões in
Comentários à Revisão do ETAF e do CPTA, coord. Carla Amado Gomes, Ana
Fernanda Neves e Tiago Serrão, 2ª edição, AAFDL, 2016
·
MATOS, Manuel Pereira Augusto de, O Ministério Público e a representação do
Estado na jurisdição administrativa in O Anteprojeto de Revisão do Código
de Processo dos Tribunais Administrativos e do Estatuto dos Tribunais
Administrativos e Fiscais, coord. Carla Amado Gomes, Ana Fernanda Neves e Tiago
Serrão, AAFDL,2014
[1]SERRÃO,
Tiago, A representação processual do Estado
no Anteprojeto de revisão do Código de Processo nos Tribunais Administrativos
in O Anteprojeto de Revisão do Código de Processo dos Tribunais Administrativos
e do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, coord. Carla Amado
Gomes, Ana Fernanda Neves e Tiago Serrão, AAFDL, 2014, páginas 226 e 227.
[2] SERRÃO,
Tiago, A representação processual do Estado
no Anteprojeto de revisão do Código de Processo nos Tribunais Administrativos
in O Anteprojeto de Revisão do Código de Processo dos Tribunais Administrativos
e do Estatuto dos Tribunais
Administrativos e Fiscais, coord. Carla Amado Gomes, Ana Fernanda Neves e Tiago
Serrão, AAFDL,2014, página 231
[3] ALMEIDA,
Mário Aroso de, Manual de Processo
Administrativo, 2016, página 208
[5] LEITÃO,
Alexandra, A representação do Estado pelo
Ministério Público nos tribunais administrativos, in Revista Julgar, n.º20 –
2013, Coimbra Editora, página 200
[6] SERRÃO,
Tiago, A representação processual do Estado
no Anteprojeto de revisão do Código de Processo nos Tribunais Administrativos
in O Anteprojeto de Revisão do Código
de Processo dos Tribunais Administrativos e do Estatuto dos Tribunais
Administrativos e Fiscais, coord. Carla Amado Gomes, Ana Fernanda Neves e Tiago
Serrão, AAFDL,2014, página 22
[7] “A proposta contida no Anteprojeto de Reforma
do CPTA não é de aplaudir. É, em alguma medida, uma solução mais adequada do
que aquela que hoje vigora, mas fica aquém do necessário. O legislador deve ir
mais longe e virar, de uma vez por todas, a página em matéria de representação
processual do Estado.” – Tiago Serrão, A
representação processual do Estado no Anteprojeto de revisão do Código de
Processo nos Tribunais Administrativos in O Anteprojeto de Revisão do
Código de Processo dos Tribunais Administrativos e do Estatuto dos Tribunais
Administrativos e Fiscais, coord. Carla Amado Gomes, Ana Fernanda Neves e Tiago
Serrão, AAFDL,2014, página 237
[8] SERRÃO,
Tiago, A representação processual do Estado
no Anteprojeto de revisão do Código de Processo nos Tribunais Administrativos
in O Anteprojeto de Revisão do Código de
Processo dos Tribunais Administrativos e do Estatuto dos Tribunais
Administrativos e Fiscais, coord. Carla Amado Gomes, Ana Fernanda Neves e
Tiago Serrão, AAFDL,2014, página 238
[9] Também neste
sentido, Ricardo Pedro, Representação do
Estado pelo Ministério Público no Código de Processo nos Tribunais
Administrativos revisto: introdução a algumas questões in Comentários à Revisão
do ETAF e do CPTA, coord. Carla Amado Gomes, Ana Fernanda Neves e Tiago
Serrão, 2ª edição, AAFDL, 2016, página 301
[10] MATOS, Manuel
Pereira Augusto de, O Ministério Público
e a representação do Estado na jurisdição administrativa in O Anteprojeto
de Revisão do Código de Processo dos Tribunais Administrativos e do Estatuto
dos Tribunais Administrativos e Fiscais, coord. Carla Amado Gomes, Ana Fernanda
Neves e Tiago Serrão, AAFDL,2014, página 250
[11] MATOS, Manuel
Pereira Augusto de, O Ministério Público
e a representação do Estado na jurisdição administrativa in O Anteprojeto
de Revisão do Código de Processo dos Tribunais Administrativos e do Estatuto
dos Tribunais Administrativos e Fiscais, coord. Carla Amado Gomes, Ana Fernanda
Neves e Tiago Serrão, AAFDL,2014, página 251
[12] MATOS, Manuel
Pereira Augusto de, O Ministério Público
e a representação do Estado na jurisdição administrativa in O Anteprojeto
de Revisão do Código de Processo dos Tribunais Administrativos e do Estatuto
dos Tribunais Administrativos e Fiscais, coord. Carla Amado Gomes, Ana Fernanda
Neves e Tiago Serrão, AAFDL,2014, página 252
[13]MATOS, Manuel
Pereira Augusto de, O Ministério Público
e a representação do Estado na jurisdição administrativa in O Anteprojeto
de Revisão do Código de Processo dos Tribunais Administrativos e do Estatuto
dos Tribunais Administrativos e Fiscais, coord. Carla Amado Gomes, Ana Fernanda
Neves e Tiago Serrão, AAFDL,2014, página 253
[14] idem
[15] Também
a ideia formulada por Manuel Pereira Augusto de Matos, O Ministério Público e a representação do Estado na jurisdição
administrativa in O Anteprojeto
de Revisão do Código de Processo dos Tribunais Administrativos e do Estatuto
dos Tribunais Administrativos e Fiscais, coord. Carla Amado Gomes, Ana Fernanda
Neves e Tiago Serrão, AAFDL,2014, página 261
[16] SERRÃO,
Tiago, A representação processual do Estado
no Anteprojeto de revisão do Código de Processo nos Tribunais Administrativos in
O Anteprojeto de Revisão do Código de Processo dos Tribunais Administrativos e
do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, coord. Carla Amado Gomes,
Ana Fernanda Neves e Tiago Serrão, AAFDL,2014, página, página 239
[17] PEDRO,
Ricardo, Representação do Estado pelo
Ministério Público no Código de Processo nos Tribunais Administrativos revisto:
introdução a algumas questões in
Comentários à Revisão do ETAF e do CPTA, coord. Carla Amado Gomes, Ana
Fernanda Neves e Tiago Serrão, 2ª edição, AAFDL, 2016, página 309
[18] Contra,
Tiago Serrão e Alexandra Leitão que defendem que a solução ideal passa pela eliminação
da função de representante do Estado pelo Ministério Público dados os
inconvenientes e conflitos que de outro modo, essa situação acarreta.
[19] LEITÃO,
Alexandra, A representação do Estado pelo
Ministério Público nos tribunais administrativos, in Revista Julgar, n.º20 –
2013, Coimbra Editora, página 202
[20] LEITÃO,
Alexandra, A representação do Estado pelo
Ministério Público nos tribunais administrativos, in Revista Julgar, n.º20 –
2013, Coimbra Editora, página 192
[21] MATOS,
Manuel Pereira Augusto de, O Ministério
Público e a representação do Estado na jurisdição administrativa in O Anteprojeto
de Revisão do Código de Processo dos Tribunais Administrativos e do Estatuto
dos Tribunais Administrativos e Fiscais, coord. Carla Amado Gomes, Ana Fernanda
Neves e Tiago Serrão, AAFDL,2014, página 254
[22] Sendo
este conceito definido no Acórdão do TC n.º 1/96, como abrangendo apenas a
administração direta do Estado, abarcando todos os órgãos e serviços integrados
na pessoa coletiva do estado, hierarquicamente dependentes do Governo e sujeitos
ao poder de direção deste, Manuel Pereira Augusto de Matos, O Ministério Público e a representação do
Estado na jurisdição administrativa in Anteprojeto de Revisão – CPTA, página
255
[23] LEITÃO,
Alexandra, A representação do Estado pelo
Ministério Público nos tribunais administrativos, in Revista Julgar, n.º20 –
2013, Coimbra Editora, página 192
[24] LEITÃO,
Alexandra, A representação do Estado pelo
Ministério Público nos tribunais administrativos, in Revista Julgar, n.º20 –
2013, Coimbra Editora, página 207
[25] SERRÃO,
TIAGO, in Anteprojeto de Revisão CPTA, página 228
[26] LEITÃO,
Alexandra, A representação do Estado pelo
Ministério Público nos tribunais administrativos, in Revista Julgar, n.º20 –
2013, Coimbra Editora, página 206 e 207
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